郎溪县开展工程建设项目标后履约专项治理的实践和思考

郎溪县监察局局长  陈会庭

     工程建设领域突出问题专项治理工作是一项综合性的工作，要解决的问题多，涉及的部门多，有些问题积弊已久，隐藏很深。我县在基本完成排查问题阶段任务后，为推进突出问题的有效整改，我们选择从重点建设项目标后履约专项治理入手，通过开展专项检查、严格执法监管、突破重点环节，强力规范招投标市场和工程建设市场行为，推动了全县专项治理工作扎实深入开展。

     一、主要做法

    1、摸清情况、分析成因。为掌握县内在建工程项目各责任主体履约情况，今年4月份，由县监察局牵头，会同招投标中心、住建委、交通运输局、国土局、审计局、国资办等部门人员组成检查组，采取听汇报、看现场、查资料等形式，对县内在建的所有重点项目标后履约情况进行专项检查。通过检查发现，建设项目施工企业标后转包、非法分包情况严重，半数以上的在建工程名义中标企业与实际承建企业不一致，中标合同约定的项目经理和项目部成员实际到位率低。部分政府安置房项目由外地一些颇具实力的企业中标后，转让给本地的建筑施工企业，施工企业再分幢包给挂靠在名下的施工队承建，多次转包多次收取挂靠管理费。少数工程项目甚至转包给了没有资质的工程队施工。工程监理行为不规范，现场监理人员与中标承诺人员不一致，专业监理力量不足，监理日志记录简单，甚至中断。个别建设项目，由于招标前没有完成施工图设计及工程量清单编制工作，仓促开工建设，造成建设过程中的施工设计及工程量大量变更，导致投资超预算，并影响建设工期。

     经过深入分析，我们认为导致工程建设项目标后履约上述问题的主要原因：

    一是相关责任单位监管不能完全到位。按照相关法规，行业主管部门和建设单位对中标企业标后履约的情况负有跟踪监管和服务的职责。针对转包、分包和人员不到位情况，少数部门和单位思想认识不到位，监管的主动性不强，没有严格按照招投标和施工合同，对出现的问题及时制止，予以处罚。

    二是监管体制和机制不完善。随着政府性投资的高速增长，原有的建设市场监管体制已不能适应，我县的工程监理、质量检测机构专业技术力量不足，体制改革不到位，与行政监管部门没有完全脱钩；加之本地施工企业力量薄弱，增加了规范招投标市场和建设行为的难度。同时由于招管办尚未正式成立，标后监督管理力量不足，导致出现局部监管“真空”。

    三是工程建设领域不良行为和“黑名单”管理制度没有建立，对一些企业的违规行为警示和处罚不到位，导致不良企业在我县招投标市场和建设市场仍很活跃。

   四是从客观方面看，整个建设市场开工项目增多，而有资质的建造师、工程师不足，导致一些中、小型项目技术人员到位率低。一些重点项目工期紧，招投标前期的工作不到位，使履约监管增加了难度。

    2、重点突破，强行入轨

    一是出台标后管理办法。县监察局会同有关部门，经过深入调查，草拟了《郎溪县政府性投资建设项目标后管理办法（试行）》，并经县政府常务会议研究后印发。《办法》对建设项目涉及的建设、施工、监理和设计等各方主体的履约职责和违约责任逐项予以明确。尤其针对施工和监理以变更人员的方式进行转包和非法分包行为，《办法》对施工单位和监理单位人员变更做出严格的规定，明确了违约处理的具体措施。《办法》出台后，我们以多样方式宣传贯彻标后管理办法，牵头召开了由各行政主管部门、开发区和重点项目建设单位负责人参加的专题宣贯会议，对标后管理办法和招投标违规违纪行为责任追究暂行规定进行解读和宣传。针对部分本地施工企业对标后管理有抵触情绪，我们主动深入企业宣传管理办法，提出监管要求，听取合理化的意见和建议。

    二是严格进场前的履约告知制度。对200万元以上的政府性投资项目，在招标文件合同条款中设置标后管理办法的相关条款。在对中标企业的标后考察中，以“履约告知书”的形式重申履约要求和违规责任，由企业法人签收承诺。对重点建设项目，建设单位与中标企业正式施工合同前，监察部门和行业主管部门主动介入，确保履约监管的要求在合同中得到落实。

    三是强化施工过程监管。所有重点建设项目，都组建了以业主单位为主的项目现场工作组，全面负责对施工现场的监督管理，对现场施工主要工作人员实行指纹打卡制考勤，加强对施工企业项目部的监管。县标后履约管理监督小组实行现场巡查制度，对重点项目每周巡查1次，其他政府投资项目不定期巡查，及时发现问题，责成相关部门加以整改。

    四是加强对突出问题的整改。针对老庄、庙门两个安置区中标企业暴露的转分包嫌疑，监察局会同相关部门，三次约谈企业法人，改变了中标企业转分包工程队初衷，迫使县内挂靠企业清场退出。

    经过几个月的集中整治，我县招投标秩序有效改善，围标串标行为得以初步遏制，重点建设项目转包和非法分包现象减少，企业履约意识和质量安全意识普遍增强，一些突出问题得到了控制，保障我县重点建设项目的顺利推进。

    3、健全机制，长效管理

    一是规范招投标交易行为。少数企业借用多个资质进行围标，围标成功后再通过变更项目部人员实施转包，这是不法企业惯用手法，也是标后管理的难点之一。鉴于此，我们一方面出台措施，增设诚信保证金，并严格要求投标人将规定数额的诚信保证金从投标单位基本账户打入中心保证金账户；投标人不按本规定打入诚信保证金的，一律不得参加投标。开标结束后，中标人的保证金在签订合同后转为履约保证金，由中心打入招标人基本账户。此举大大增强了不法企业和个人借用资质进行围标的资金压力。同时，实行投标报名和出席开标现场会主要岗位人员到场制度，加大挂靠难度。另一方面，加强重点建设项目宣传推介的力度。为引进更多有实力的设计、施工、监理企业，我们对重点招标项目以多种形式进行宣传和推介，并组织苏浙建筑企业家代表来郎考察座谈，让外地建筑企业充分了解郎溪当前大建设、大发展的氛围和县委县政府开放建筑工程市场和招投标市场的决心，以引进更多有实力的市场主体，增加潜在投标人机会。

    二是建立工程建设不良行为和“黑名单”管理办法。由建设、水务、交通等主管部门提出各自行业的建设不良行为及“黑名单”管理办法，由监察局与招投标中心进行汇总，形成全县统一的企业诚信管理体系，对企业信用和履约情况进行统一管理，记入电子信息档案，实行市场清出和“黑名单”制度。

    三是成立县招投标管理办公室。招管办为正科级事业单位，挂靠县监察局，负责对全县招投标工作进行全程监督，重点对政府性投资重点建设项目标后履约情况进行监督管理。

    四是积极创新管理机制。加快推进建设市场监管体制改革，落实工程监理企业与质量检测机构与行政主管部门脱钩，推向市场，鼓励县外中介服务机构进入郎溪市场。着手筹建县重点工程建设管理局，作为县政府项目的建设主体和业主代表，对项目建设承担终身责任。

   二、几点思考

   1、开展综合性的专项治理必须找准切入点。工程建设领域出现的一系列突出问题，是现有监管体制现状与工程建设市场发展不相适应的综合产物，开展专项治理涉及九个方面33项内容。在建设工程众多、涉及治理内容广泛的情况下，专项治理工作要取得突破必须要从关键处入手，以重点突破之功推进全面治理之效。加强标后履约监管，既能有效遏制招投标过程中的挂靠、围标现象，也有利工程建设过程的质量、安全监管，规范工程量变更，保证工程按工期顺利实施。这些都是工程建设领域专项治理工作要解决的突出问题。因此加强标后履约监管工作，有力推进了我县专项治理面上工作。

   2、有效推进专项治理必须充分发挥监察部门的牵头作用和主管部门的主体作用。方案的制定、任务的分解、措施的实施、责任的落实，监察部门必须牵头抓总。在实施监管的过程中，我们要求建设、水务、交通、财政等政府性投资项目的主管部门必须对各自在建项目标后履约情况进行一次全面清理，对发现的问题限期整改。在此基础上，县政府成立了由监察部门牵头，检察、审计、招投标、国资办等部门参加的建设工程标后监管督查小组，采取巡查和定点监管的方式，对施工企业、监理企业、建设单位履行合同情况进行督查，对发现的问题及时警告整改，整改不到位的责成主管部门进行处罚，从而保证了专项治理阶段性任务的落实到位。

   3、抓长效管理必须逐步健全管理体制和工作机制。一要完善管理制度体系，形成对工程项目标前、标中、标后管理的全覆盖。二要推进制度的落实，建立并落实部门不作为责任追究制度，促使行政主管部门积极执法监管。三要创新管理体制，着力改革建设工程分级管理、条块分割、封闭运行的模式，整合部门职能，逐步实现对项目立项、土地、规划、资金和项目实施的县级统一管理。