崔志娟：从财政部示范项目评审看PPP项目申报情况及建议

今年8月，财政部针对本年度示范项目申报情况，按照水务、公共交通、城镇综合开发和市政基础设施、社会事业等四大不同行业进行分类项目评审，作为专家评委我参与了财政部第二批示范项目的水务领域项目评审工作，结合项目评审情况，谈一下个人的评审心得和相关建议。

一PPP水务领域申报项目的特征

    2015年，申报财政部第二批示范项目总数量达782家，水务领域的申报项目总数依然占绝对优势，达224家。经过定性和定量评审程序，最终有50家水务公司进入第二批示范项目库。供水、污水处理、河道综合治理等水务行业项目不存在PPP应用范围问题，相对其他领域来说项目比较成熟

    该类申报项目表现出来的特征为：

1.申报项目资料质量差异较大。

    从提交的申报项目资料情况看，不同地区、不同项目资料的差异性较大。有的地区申报项目资料较为完备、整齐、统一，看起来爽心悦目，有的地区材料相对较不规范。有的项目申报资料表格、论证及实施方案写的比较完备、清晰，项目的交易结构、财务测算、风险分担、回报机制、融资设计等事项科学合理，具有可操作性和降本增效性，特别是有经验的社会资本早期介入的项目，项目材料准备更为充分。而有的项目申报资料准备不充分，有的项目申报材料只有几页纸、甚至一两页纸，连项目的背景资料都没有介绍清楚。

2.对PPP的认识不到位，有待于提升对政策的理解。

定性评审事项与PPP的认识有关，定性评审主要是项目合规性审查，包括主体合规、客体合规、程序合规三部分。从合规性审查方面可以看出，有近半数项目达不到合规性要求。主体不合规主要体现在国有企业或融资平台公司代表政府方签约，企业不能代表政府签约是因为政府不能授予企业公权力，不能代表政府对项目实施监督职能，项目申报材料中存在一定量的项目主体不合规情况。作为水务行业，涉及适用领域和合作期限不合规的情况相对较少（有个别项目属于商业化项目、土地违规），因而，在客体不合规方面，主要体现在运作方式和变相融资上，运作方式不合规主要是BT方式的采用，虽然申报材料上依然书明采用BOT等运作方式，但从实施方案可判断出依然属于交钥匙工程的BT项目，这类材料主要体现在低收益或无收益项目上。客体不合规问题很多体现在变相融资上，如保底承诺、回购安排、明股实债等情况，这类情况的识别相对比较困难，多隐藏于实施方案的不同地方。程序不合规性主要体现在缺乏财政承受能力论证上。从项目申报资料来看，缺乏财政承受能力论证是定性评审遭受淘汰最主要的因素。

3. 咨询机构水平参差不齐，服务质量水平有待提升。

从项目评审资料看，有咨询机构参与的项目资料质量相对要好，但从咨询机构参与项目提供的资料来看，有两方面问题值得关注：一是申报项目材料的模板化明显。虽然水务、水利、综合杂项的项目不同，或者是项目的地域、规模等不同，但同一家咨询机构的不同项目资料的同质化明显，方案的创新性欠缺。二是咨询机构的服务质量水平有待提升。有的咨询机构参与项目的申报材料甚至出现主体不合规性，在物有所值论证和财政可承受能力论证上，有咨询机构提供的资料较为空洞，明显专业能力不足。

4. 实施方案的合理性有待提升。

项目资料评审重要的一环是实施方案，由于新政下的PPP从政府购买资产转变为政府购买服务，更强调项目的全生命周期整合。从项目申报资料看，对政府购买服务的PPP核心要素理解不够，项目的股权结构、风险识别、财务测算等事项做的较好，但对回报机制中的收益分享机制以及绩效指标等事项认识明显不足，项目融资设计依然注重于传统的银行贷款方式，项目结构化融资方案设计不足。要达到新政下PPP降本增效目的，降低融资成本和运营成本，提高实施方案的可行性和方案设计的科学性非常关键。

二、结合项目评审提出PPP项目落地的相关建议。

新政下的PPP项目落地，需要一个过程，正确认识和理解政府部门出台的相关法律法规及部门规章制度，加大示范项目的示范效果，是有效推动PPP项目落地的前提。针对项目评审资料情况，提出如下建议：

1.加强并规范PPP项目的培训。

    PPP项目培训是指导PPP项目落地的基础平台，PPP培训专家并没有任何标准和要求，有很多培训沦落为中介机构的项目对接平台，或是不考虑中国特色，简单的将国外的公私合营用于我国的PPP推动上，依然在讲风险共担，在讲政府兜底，特别是对公益项目的PPP操作上，包装BT的痕迹太重。规范PPP项目培训，需要一流的PPP培训专家，特别是运营专家、融资专家、财务专家、法律专等家。通过培训，让政企双方明确新政下的PPP操作核心要点，明确如何设计PPP项目，如何吸引社会资本方实现降本增效的效果等。建议部里建立培训专家库，特别是吸引具有实操经验的专家入库。

2.优化咨询机构筛选和入库，建立动态统一的分类咨询机构库

各地各级政府都在建立当地的咨询机构库，以吸引优秀的咨询机构入库。但从实际情况看，自2014年的43号文出台后，很多地方将PPP作为当地项目融资的重要渠道，因而，大量项目拟推出，这就需要大量的咨询机构，目前咨询机构的情况基本上，一是原有的咨询机构急剧招兵买马、扩展规模，二是新的咨询机构如雨后春笋般的涌现出来。如何保证入库咨询机构质量、如何体现咨询机构的专业化等等是目前入库急需解决的问题。现实中很多项目交给一个咨询机构，由于搞工程咨询的不懂财务，搞财务的不懂法律，搞法律的不懂工程等，导致咨询机构提供的服务水平千差万别。建议建立国家层面的动态统一的分类咨询机构库，一是防止各地建库增加成本，二是便于统一监管。此外，建议建立咨询机构的评级机构，对咨询机构的咨询服务水平进行评级，并在PPP综合管理信息平台上进行动态披露。

3.建议评审PPP理论、工程、财务、法律等国家级咨询专家

PPP是系统工程，要体现专业人干专业事情，需要相应不同领域的PPP专家予以指导。对于物有所值论证和财政可承受能力评价，财务专家会更有经验。对于工程可研，工程专家会更有经验。对于合同签订事项，法律专家会更有经验。通过分类不同领域专家，建立国家级PPP专家库，便于发挥不同领域专家的作用。