2015年，PPP的总体发展形势乐观而激动人心，PPP的明天更值得期待。目前大家议论较多的PPP问题，很多是主观认识上的问题，这样的问题常常使人深受其害却不自知，并妨碍自己和别人正确地思考和判断，就像笼罩在人们心头和眼前的雾霾，若不及时正本清源，有可能使PPP的发展方向迷失。我们要不断探索新模式，借鉴国际经验，用理性的光辉和创新的力量穿透雾霾，迎接阳光。

    概念雾霾

    为什么我们要花一些时间和精力弄清楚PPP的特点？为什么要这样纠结这个PPP概念呢？很重要的一个原因是很多地方政府在实施的时候，有实用主义的倾向，有意无意模糊概念，采用所谓宽泛定义来界定PPP，实际上是伪PPP，严重干扰了社会对PPP的正确认知和PPP的正确发展方向。若不厘清这个问题，我们大量的资源，包括社会资本的资金、政府部门的时间精力，还有其他一些资源可能被配置到一个错误的领域里去。这是资源的严重错配。所以说弄清楚规范的PPP为何物，我认为是PPP健康发展的一个重要前提。

    事实上，这个并不复杂的问题目前为止在各界的认知并不是都那么清楚，这给实际工作带来了无穷无尽的烦恼：没有一个清楚的PPP概念，我们可能连哪些是PPP、哪些不是PPP、PPP项目到底有多少、PPP市场到底有多大等这些基本问题都无从谈起。比如，PPP这个市场规模有多大？按比较严格的定义保守地估计，真正规范的PPP项目总金额可能也就是每年2万亿元左右；若放宽标准乐观地估计，每年可能有3.5-4万亿元。国家发改委2015年5月公布的PPP项目清单中共计1043个，只是按照广义定义和宽统计口径，这些项目金额简单加总起来就有1.97万亿元。

    但地方政府公布的PPP项目就没法简单加总统计了，因为这些项目不但良莠不齐、定义口径不一，甚至可能其中真伪难辨、鱼龙混杂，简单加总几乎没什么意义。比如有些省份和地市在推出项目时，前期准备工作做得不够深入，为了推介需要和应付上级政府的检查匆匆忙忙拼凑起来一批。这么大一个市场，如果里面充斥着很多假PPP、伪PPP，其结果当然不只是无法统计，更严重的后果是争夺市场、政策和财政资源，劣币驱逐良币，使PPP发展偏离政策制定者预期的目标。对于政府、投资运营商、专业服务机构、从业者及各种市场参与主体，都可能是极大的风险。这些后果，归根到底，竟然都是由一个概念的不清晰造成的。所以，要把规范的、真正的PPP做好，PPP的概念问题绕不过去。

    国家发改委和财政部相关文件对PPP的定义和特点认知与国际金融组织还是比较一致的。两部委的定义在多个方面都反映出PPP共同的特点：第一，PPP的产出一定是公共产品或服务，PPP提供的公共产品和之前政府独自提供的公共产品并没有本质上的不同，只是用社会资本主导的主体和提供方式替代之前的单一政府主体来提供。第二，PPP项目的基础法律关系中，一定是政府方和社会资本方的关系，即所谓“G-B”关系。“G”是政府，“B”是社会资本/企业，“G-B”关系就是政府和社会资本/企业之间的关系。与第三方环境治理的“B-B”关系明显不同。第三，PPP是一个覆盖项目全生命周期的长期合同关系，包含项目设施的运营责任。这一点也是短期PPP和BT的重要区别。根本原因在于PPP是通过整合项目的全生命期成本和对效率的优化管理，建立激励约束机制，提高公共产品供给效率。长期合同关系建立的关键是，要把能够充分体现项目的全生命期管理的运营阶段包括进来。第四，科学合理分担风险。以公平合理、能者多担、多担多得等为原则，让各方合理承担相应的风险，最终达到项目风险可控且合理最低的目标。

    社会对PPP认知的纠结，原因主要来自两个方面：一是在PPP正式提出以前，曾经有过“特许经营”等类似提法；二是目前主管PPP事务的两个主要部委对于PPP定义和特点有不同的表述。这个冲突在很多场合都时有表现，如国家发改委在国发[2014]60号文中提到的PPP既包含股权合作，又包含特许经营。关于对PPP概念的困惑，最有典型性的一个诘问是：PPP和特许经营是不是一回事？这个诘问问得好，集中反映了各方对PPP定义、特点、模式和意义的疑惑。业界的普遍看法是，在长期使用特许经营这个概念的国家发改委、住建部、交通运输部等部委的语境中，PPP与特许经营是同义的，当前经常提及的“特许经营”只是一种习惯性提法，其本质与核心机制就是PPP。

    国家发改委牵头、六部委联合签发的25号文——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》实际上是《基础设施和公用事业特许经营法》的一个简化版，或者说是一个过程性的东西。办法出台后有媒体记者问到特许经营和PPP的关系，国家发改委法规司有关领导说不便评论，可见这时对两个定义之间的关系的认识还没有达到能够完美协调的程度。而财政部牵头起草的国办发[2015]42号文（《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》）对两个部门定义之间存在不一致性这个棘手问题采用了一个比较巧妙的方法来解决：PPP模式适用于十三个领域的政府与社会资本合作的一套机制，其中有五个领域，即能源、交通运输、水利、环保、市政具有自然垄断性，适用于特许经营机制，这些领域的PPP是特许经营项目。由此，将PPP包含特许经营这种关系用这样一套解释，基本能够自圆其说了。

    适用领域雾霾

    我在2014年参与起草《基础设施与公用事业特许经营法》时，遇到一个问题——PPP在哪些领域适用。当时在立法技术上我提了两个方案：一个是列负面清单，即除了清单所列领域不能用，其他的都适用。另一个是列正面清单，正面列举哪些领域适用PPP模式。可以想象，在中国这样行政动员能力极强的国家，负面清单是相当激进的，相应的管理要求也很高，所以负面清单的方法最终被弃用。故国家发改委后来在2014年5月份征求意见稿里用的还是正面列举法。

    从产品角度看，PPP适用的领域应该是公共产品，即在具有公共产品属性的领域，作为一种代替传统上由政府独自提供公共产品的替代机制。另外，PPP适用的领域有一个自然发展的过程：当一个国家开始引进PPP的时候，一般是先在经济基础设施——如交通、能源、水务、电信领域开始应用。在欠发达经济体或发展中经济体，急需发展的基础设施往往都是这一类，然后发展到一定水平才是社会基础设施类。另外还有硬的和软的基础设施（即公共服务）之分。一般是硬的基础设施好做，软的难做；经济基础设施好做，社会基础设施难做。社会基础设施难，难在什么呢？通常难在缺乏收费机制，没有收费，或者收费不足，或者是价格受管制，不能太高，因为它是一个民生服务。另外也和用户的体验相关，比较难。2007年济邦曾经在国内翻译出版过一本国际上的PPP经典著作，书名叫做《公私合作伙伴关系——基础设施供给和项目融资的全球革命》。原作者把发达国家的PPP应用的经验，总结成先是经济基础设施，后是社会基础设施来运用PPP。以此对照我们中国PPP适用领域的发展路径，基本上无异。

    参与主体雾霾

    PPP的主体资格，是另一个界定比较困难和混乱的问题，既有公共部门，也有社会资本的主体资格。谁有资格、谁最适合做实施机构，在各种文件和地方政府操作部门那里，往往都成了说不清道不明的问题。财政部关于社会资本的定义范围，相对发改委较严，但与国际通行的Private Sector定义比较，已经很宽松了。

    PPP的市场参与主体有政府方、社会资本方、第三方机构，如果再多说一点，还有金融机构。认识清楚这几个问题，主体资格问题就可以弄清楚。

    第一个，政府方实施机构，谁来承担合适？实施机构是PPP的政府代表方，主导整个PPP交易过程，所以实施机构很重要。现在很多地方叫“牵头部门”，但牵头部门并非实施部门，只是PPP采购阶段的组织协调部门。最佳的实施机构是行业管理部门。比方说水务项目实施机构就应该是水务局、建设局或水利局。

    实施机构需要负责对PPP项目的交易全过程所有细节及项目的绩效产出进行监测和长期监管，行业管理部门更熟悉，更适合承担。现在各地方对于政府哪些部门适合担任实施机构这个问题认识不准确，分配任务和职责分工不恰当。尽管某些地方行业管理部门可能比较弱势，财政发改很强势，但是不应该因此将实施机构交由发改财政做。财政和发改部门可以做总体的统筹，包括做PPP识别阶段的项目筛选、项目的立项、前期工作审核等，但实施还是由行业管理部门做更专业恰当。

    实施机构里面还有一类是国有平台公司，按照招商引资工作的经验。这是一种错误的做法，因为很多平台公司过去就由于政企不分，部分承担了政府的职能，造成很多问题，不是一种正常的、好的体制，应是被改革的对象。正常的政府方实施机构一定是个公共部门，是有行业管理和政府相关的公权力的。倘若没有公权力，它如何代表政府去行使和履行承担PPP项目合同项下的政府方责任呢？由一个国有企业去承担是不合适的。过去我们不做规范PPP的时候稀里糊涂地就这么过了，现在要谋求规范发展显然不能再这样混下去。

    另外还有一类实施机构就是开发区的管理机构，多数情况下叫某某新区管理委员会，虽不是一级正式的政府，但是有政府的级别和部分政府职能，是政府的一个延伸机构或叫准政府机构。管委会通常也基本上配备了各种职能部门，管理架构是扁平的或综合的。让管委会来担任项目的实施机构，应该是可以的。

    我国最早的BOT水务项目——成都自来水六厂B厂。这个项目包括整个交易结构，是世行聘请的外国律师和外国咨询公司负责实施的，即使放在今天看做得也非常好。那时候我们的政府机构缺乏实施经验，所以把实施完全放权给外方，反而收到了很好的效果。我们现在注意到，有大量地方委办局来出任PPP合同的签约方和PPP项目实施机构，我觉得都不合适。政府部门之间的推诿扯皮，导致PPP合同履行过程中政府方违约现象很普遍。

    再看社会资本方，按照国际上对Private（私营部门）的理解，其实大量的SOE（国有企业）是被排除在外的，但是考虑到中国特殊的经济结构和国企制度，如果一下子将它们排斥在外，还是不太现实，政治上不能接受。所以把这个PPP改译成政府和社会资本合作，我们能理解。但是，本人参与财政部113号文操作指南编制时提了一个建议：社会资本扩大要有底线，这个底线就是，本级政府自己控制的国有企业，不能放在里面，不能作为社会资本和本级政府发生交易。

    我一直主张，并不是说所有的项目都要做PPP，只有一部分通过物有所值论证的项目适合做PPP。还有一部分项目，政府如果有钱，或者能够发债募资，完全可以还交给国有企业做。只要项目论证通得过老百姓那一关，不引起民怨，项目的服务效率和产品服务价格老百姓能接受，那也是一种合理合规的选择。

    PPP是政府和社会资本的一种合作，这种合作是基于项目风险可以在社会资本和政府之间有效分配，以使得整个风险管理的成本更低。如果双方同属一个财政系统，打个比方说就是一方是另一方的亲儿子，那这种风险分配和转移就是假的。反之，如果PPP的社会资本和政府双方没有血缘关系，也没有财务人事的控制关系，政府对这个社会资本没有实际控制权，就可以正常博弈了。

    第三方机构发展

    由于PPP市场短时间内爆发，有比较长期和丰富PPP咨询经验的专业服务机构不多，PPP专业服务明显供不应求。这个市场每天都有大量新竞争者进来，这是一个正常的市场发展现象。但是完全迷信市场自发机制也不行，我们应该思考如何通过一些人为的努力，引导市场参与者要注重品质，尊重专业，良性竞争。

    为了PPP专业服务市场的良性发展，我们特别希望像财政部、国家发改委能够建立咨询机构库。另外，应该尽快建立PPP咨询行业协会，以维持行业整体服务品质的一定水准为原则，逐步形成或制订行业标准，引导行业良性发展。

    有关第三方机构还有一个问题就是机构库太多，对此我们是不胜其烦。济邦咨询公司自身就是第三方机构。因为济邦在PPP咨询行业中从业时间比较长，知名度较高，各个地方建机构库的时候，都给我们发邀请函。但是关于建库的标准和方法设置不科学，如今每个省、每个市、每个县、甚至镇都要建这个库，耗时耗力，根本没必要。

    创新回报机制探索

    PPP操作指南里面提出三种回报机制，大家可能都耳熟能详了，即用户付费、政府付费、可行性缺口补贴。有一种现象是，某些明股实债的所谓PPP项目，把它用可行性缺口补贴来包装，仅仅套了一个时髦的词，给项目投资人还是一个固定回报。我前不久碰到一个东北某省交通院的管理人员找我咨询，说他们已经想了一个办法，建好之后立即回购这个社会资本，然后运营社会资本就自然不参与了。

    再一个土地开发收益问题。经营性土地开发收益能不能做PPP的回报机制，因为土地招拍挂制度现在没有突破，肯定不能开这个口。

    因此我建议国土资源部，抓紧研究有限度放开对一些明显属于PPP项目外部效益内部化的项目，就是具备土地收益还原效益的项目，可以把土地捆绑进来。比如交通类的和环境治理项目就很典型。

    如果这个大的原则认可，我想国土资源部需要做两个工作：一个是技术准备。就是如何去评估价格，原来是通过招拍挂市场机制及其它市场竞价机制去发现价值，那么刚才那种方法捆绑就类似划拨一样，这块土地值多少钱，建好之后值多少钱，值得这些钱里面，效益里面升值的部分，哪些是项目本身的贡献，哪些是政府的影响，需要在技术上做一些准备、调整和研发。财政或者是发改部门应该与国土资源部联系，尽快地去做这样的捆绑土地——或者是受项目影响的周边土地——的价值的分析方法，为土地捆绑估值做技术支撑。只要领导重视，任何工作都可以出成绩。另一个是法律准备。就是修法，规定招拍挂制度在哪种情况下能豁免。如果做PPP项目可以捆绑土地，是项目影响范围内的土地可以捆绑到里面去。要把法律修订一下，做出一些豁免的规定。我想做完这两项准备工作以后，一些土地项目是可以捆绑的。

    我经常被问到的问题是：您觉得我们应该怎么监管社会资本的回报率，让它的回报率不至于过高？8%合适不合适，是高了还是低了？或者是10%合适不合适？

    我回答说这个问题一言难尽。首先这个回报率实际上是名义监管回报率。你只能根据现在可以掌握的信息，或者说你可以在合同里面规定它提供什么信息，然后用一个什么样的手段保证信息的一定真实度，然后在这种方式下面计算一个监管的名义回报率，但是它的真实回报率你真的不知道。

    所以这就引出来我后面要讲的，要有竞争机制，你没有竞争直接跟他谈，很容易被蒙进去。合理的回报就是无风险利率、回报率再加上一定的风险贴息，这个基本的等式肯定是成立的。

    采购程序国际经验

    采购程序强调竞争，但并非规范、标准的竞争就只有招投标。实践中有很多这样的误解，尤其是政府方。一说非招标的方式，就说这中间万一审计查下来，没有用招标的方式就不规范了，这是误解。在这一轮的PPP政策，财政部的214号文里面关于竞争性磋商管理办法讲得很清楚。

    来自国际的经验是，竞争性、富有弹性的采购程序，比如说竞争性谈判、竞争性磋商，更适合PPP项目选择社会资本的复杂程序。

    还有一个常见的有趣的现象，地方政府倾向与社会资本在正式采购程序前签战略合作协议，其实并不是很好的办法。我一直在劝导地方政府：别跟某家社会资本签战略合作协议，你跟人家签了，你让其他准备来竞争这个项目的社会资本情何以堪？

    其他的问题还有如评审专家现在很难选择。五花八门的评审专家很多，因为PPP刚起来，不光是政府、社会资本懂PPP的人不多，专家中懂得PPP的也还不多。我们与同行的吐槽点是：第三方机构和政府方实施机构花了几个月的时间，花了几百万的费用把这个交易结构设计出来，把一套文件做出来，投资人也花了大致相当的费用来做出高质量的标书，最后半天时间里毁于几个不懂行的专家，真的很无奈。

    PPP项目融资趋势

    对于PPP所需的资金，我总体的看法是，PPP无非是公共产品提供的一种替代性的机制。在它的后端——合同签署之后的融资，其实跟原来没有太大的差异。

    先谈银行资金，这是PPP融资的主要方式。中国的金融市场结构不会因为PPP改变。中国的金融市场结构基本是以间接融资为主。银行是中国大量的基建项目和资本性投资项目的主要资金供应方。融资方式的主体部分，是银行的债务融资，就是间接的资金市场，大约占百分之八十几以上。资本市场债权融资和权益类的融资还是少量的。进入PPP时代仍旧是这样——银行是PPP项目的主要资金供应商。银行的客户改变了，没变的是资本。中国金融市场的这个构成短期内不会改变，那它的供给方式也不会改变。

    再谈谈PPP基金。现在冠PPP名称的基金很多，像政府引导性基金、城市发展基金等等，但我自己接触的，很多号称PPP基金的管理者，并不懂PPP。大多数人看到PPP这个行业很热，就跟当年可能VC投TMT、投医药环保很热，大家都马上成立一个基金来投，但是对环保什么也不懂。PPP基金现在鱼龙混杂，好多人对底层的交易结构不懂，如何能做好PPP基金的管理者？另外一个PPP基金的现象就是打着PPP基金的旗号，实际上做的是负债性的表外融资，无非把原来的信托结构，变成了有限合伙的PPP基金的结构。

    中国今后应该鼓励的PPP基金类型是什么？基础设施基金(Infrastructure Fund)或许是一条正确的路。它是一种另类资产配置，其回报的方式是靠股权投资或者是股债结合的投资来支持PPP项目公司完成融资，然后从PPP项目公司的分红，稳定的回报来获得这个基金的回报。这种基金如果能拿一部分来做PPP的投资，它才是真正的PPP的基金，是主动的管理，控股型的，因为你只有控股才能掌握项目公司的分红政策，靠分红获得回报。

    PPP阳光

    PPP在中国的实践虽然起步很早，但一直处于“小众”改革尝试的地位。真正令PPP晋升为当今一种“显学”，成为庙堂之上大大们的工具箱中的重要工具之一，还是十八届三中全会之后的事。经过短短两年不到的时间，中国新一轮PPP发展取得了非常大的成绩：政府和社会资本合作的理念广为人知；中国PPP政策制度框架构建起来了；数万亿资金被动员进入了基础设施和公共服务领域投资运营PPP；形成了对地方政府债务的替换效应和投资约束机制。

    尽管我们可以吐槽中国PPP还有这样那样的不如意不理想，主要管理部门之间的重叠和权力职责不清；项目的规范性有待加强；政府方的履约意识需要提高……他就像一个孩子，成长过程中难免有磕磕碰碰，但确定无疑的是他在一天天地成熟，变得更加健壮有力！PPP可能会遭遇雾霾，让人们感到一时间看不清方向，甚至难以呼吸，但供给侧改革的阳光终究会刺穿雾霾，驱散它们，播撒希望的金黄！