关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知
                                                                                  财金[2016]32号
                                                                      （文号用财金，说明财政部为主发文单位。）

    各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委，新疆生产建设兵团财务局、发展改革委：（仅以两部委名义联合发文给各地方财政、发改部门，在现有PPP政策文件中是首次。）

    《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）和《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）出台实施以来，各地认真落实党中央、国务院决策部署，大力推广政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，以下简称PPP），取得了一定成效。为进一步做好PPP有关工作，现通知如下：（在PPP相关文件密集出台的阶段，由发改委负责起草的国发60号文和由财政部起草的国办发42号文都引起了市场高度关注。本次发文援引这两份文件，一个很重要的原因就是这两份文件是更高层面发出来的，尤其后者还是财政部和发改委联合发布的。尽管在项目操作方面其他单一部委发布的文件应用率更高，实操性更好，但这也恰好是政令不一问题的原因。）

    一、稳妥有序推进PPP工作

    各地要进一步加强舆论宣传力度，引导各界树立正确的理念认识，制订切合实际的工作目标，建立科学合理的工作预期，积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给，切实推动PPP模式持续健康发展。（虽然文字上是积极稳妥，但标题仍侧重了稳妥有序，强调PPP模式的持续健康发展，各种文件中反复强调这一点，说明其重要性。目前市场上确有泛PPP化或者过度PPP化的趋势，地方政府对PPP的本质、功能和合理运作周期认识存在误区，有的是真误区，有的是装睡，这可能导致未来大量PPP项目出现风险，继而把脏水泼到PPP模式身上，就像当年的BT模式的遭遇一样。）

    二、进一步加强协调配合

    各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。（此文一出，圈儿里一片“在一起”的呼声。可以说其他内容都是老生常谈，但这点确实是首次提出，并且是财政和发改联合发文申明，明确了未来联合发文、征求意见、政令统一，对于正在如火如荼进行的PPP立法工作意义重大，给市场一个良好的预期，不会再出现两法并存的情况。）

    三、扎实做好PPP项目前期工作

    要加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作。（两句话表达了两次决策过程，第一次是决定项目上与不上的项目可行性决策，第二次是决定项目是否通过PPP模式运作的PPP可行性决策。个人认为，这部分内容是对此前“关于基本建设程序与PPP程序衔接问题”以及“是否将PPP可行性决策纳入项目可行性决策范畴”的官方回应。）

    四、建立完善合理的投资回报机制

    各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。（回报机制是PPP项目交易结构中的重要环节，其设计的灵活性更是本轮PPP推广应用中被提到相当高度的议题，实践中也在逐步细化深化，此处强调主要是针对部分地方政府在PPP项目中承担过多的市场风险，对社会资本让利过度的情况，一个典型的例子是一些综合管廊项目中，政府按照约定的项目公司收入额为项目公司收取的使用者付费不足部分提供全额补贴兜底，如此就对项目公司没有了努力收取使用者付费的激励。）

    五、着力提高PPP项目融资效率

    各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。（此文一出，可以想见未来中国PPP融资支持基金会非常忙，各地都在撬动这部分资金的支持，这里提醒一下，不要把融资支持基金做成“广泛支持、雨露均沾”的类型，否则很难起到其应有的作用。杜绝非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免固定回报、明股实债都是反复强调、三令五申了，各地仍然在搞，因为产业投资人喜欢、财务投资人喜欢，甚至政府也喜欢，前者认为风险锁定，后者认为预期明确，实则不然，这里面实际上潜藏着巨大的政府债务风险和政府违约风险，无奈短视行为是各参与主体的通病，因为项目的决策利益时限和实际利益时限不一致，代际公平缺乏执行意愿和制度基础。）

    六、强化监督管理

    各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。（这条针对各地“重于签、疏于管”的现象做出了关于加强合同监管的提醒，同时再次重申反对固定回报和变相融资，更希望看到的是对存在此类情形的项目要求限期整改，当然这又涉及通过行政指令强制修约引发的各种问题。）

    七、加强PPP项目信息公开

    要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接，推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。（信息公开也是反复强调了，目前主要的阻力除了掌握这些信息的各方负有的保密义务约束外，主要来自对利益相关方合法权益予以保障的机制缺失。可以不客气的说，没有权益保障下的强制公开就是暴政，建议下次发文的时候能够更多关注这方面的可操作性。）

    财政部 发展改革委（与文号相对应，财政部在前作为主发文单位。）
2016年5月28日（落款日期有时可以体现一份文件发文的曲折程度，此文落款日期与公布日期仅差2天，一定程度上反映了发文之迫切。）

（济邦  李竞一）