财政部于2014年12月下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），目的在于规范政府和社会资本合作（PPP）模式的操作流程，并且花费大量篇幅明确和介绍了“竞争性磋商”这一全新的采购方式，作为财政部推广PPP模式而进行的制度创新。综合观察近期PPP项目采购市场，竞争性磋商正在PPP项目采购中推而广之。

    但财金113号文对“竞争性磋商”的规定依旧达不到指导实操的详尽程度，尽管许多PPP项目跃跃欲试，但对这种采购方式仍有“犹抱琵琶半遮面”之感。

    2015年1月21日，财政部发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号），对“竞争性磋商”的操作流程做出了详细而完整的规定。

    本文通过对已有规范性依据的梳理，并结合由济邦咨询公司提供咨询服务、国内首个采用此采购方式的项目——南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目，尝试性地对“竞争性磋商”做出一定分析和建议。

    竞争性磋商的适用范围

    根据财库214号文第三条，竞争性磋商的适用范围包括：
（1）政府购买服务项目；
（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（3）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；
（4）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；
（5）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
其中（2）（3）（5）与《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第74号令）的规定相雷同，新增的第（4）项体现了国家对科技的重视与扶持，也解决了部分科研项目采购中有效供应商不足三家的难题。值得寻味的是第（1）项，此款规定显然是为了与2015年1月1日实施的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）相衔接。
结合财综96号文第十四条的规定，不难发现绝大多数基本公共服务被囊括进了政府购买服务指导性目录，包括住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等。也就是说，上述领域内PPP项目的采购在经设区的市以上财政部门批准后，均可适用竞争性磋商的采购方式。

    公开招标、邀请招标、单一来源采购、询价等原有的采购方式（将在下文详细论述竞争性谈判的不足，在此不加赘述），适用的前提都是采购人对采购标的的质、量、价在采购活动实施之前已形成基本判断，而在许多PPP项目中，采购人只能提出服务结果与标准，尚不能确定项目的部分边界条件，或者是对项目的市场反映并无清晰的认识，而竞争性磋商在前期可以通过协商机制明确采购需求，完善项目的边界条件。

    南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目（以下简称“那考河项目”）是国内首个采用竞争性磋商的PPP项目。项目涉及到河道整治、河道截污、河道生态改善、污水处理厂建设等多个系统工程，对于综合治理者的专业技术和管理水平要求较高。为了充分发挥合作伙伴的技术优势，在实施采购活动前不能明确项目的边界条件，所以无法适用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等原有的采购方式。在财金113号文明确了竞争性磋商的采购方式后，经南宁市财政部门批准，实施机构第一时间采用了这一最能满足项目实际需求的采购方式。

    确定“综合评分法”

    竞争性磋商与竞争性谈判，在文字甚至文意上极为相似。通过比较财库214号文和财政部74号令，可以发现财库214号文中有一半以上的条款是来源于财政部74号令，尤其在“明确采购需求”阶段，竞争性磋商与竞争性谈判在流程设计和具体规则上具有明显的联系，二者关于采购程序的适用、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致。

    两者最本质的区别，在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，对价格因素做必要限制。在竞争性谈判中，只要质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求，以最后报价最低的原则确定成交供应商。然而服务不同于货物，最低价成交的规则在服务市场领域带来的不良现象即是恶性竞争。

    竞争性磋商保留了竞争性谈判通过协商机制明确采购需求的优点，在评审阶段通过综合评分法将政府采购服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)限制为10％至30％，以此来避免最低价成交原则可能导致的恶性竞争，将PPP项目的采购价值目标聚焦到“物有所值”上来。

    我们在那考河项目的评审细则中，将响应人的项目报价、技术方案、财务方案、商务方案、法律方案各自占总分值的权重设置为30%、40%、10%、10%、10%。这样的设定可以较全面地反映出响应人的综合素质，尤其是可以满足实施机构鼓励社会资本尽可能发挥自身的技术和管理优势的要求，为实施机构获取更优质的服务提供了保障。

    实操问题与建议

    那考河项目于2015年2月下旬签订PPP协议，至此项目的采购程序全部顺利完成。作为第一个吃螃蟹的项目，操作期间遇到的部分问题有一定的代表性，供其他采用或拟采用竞争性磋商的PPP项目借鉴。

    1、留足前期磋商时间

    前期磋商确定采购需求是非常关键的环节，决定了项目重要的边界条件、交易结构、运作方式，决定了双方在长达数十年的合作里各自的权利和义务，所以应留出足够的磋商时间来深入考虑项目的设计以及未来可能遇到的问题。

    否则有可能因为时间仓促考虑不周，导致一些问题在项目执行和移交阶段陆续显现出来。

    2、保证充分竞争性

    那考河项目首次响应文件提交截止时，仅有两家投资人提交了有效响应文件，这与财库214号文第二十一条要求的“至少三家”相违背，现场一度陷入僵局，部分磋商小组成员认为此次采购程序应终止。但本项目磋商文件规定两家响应人提供有效报价即可继续磋商程序，磋商文件的发售不仅早于214号文且不违背发售时有关的法律法规，经过214号文发文单位——国库司直接的电话指导，根据“法不溯及既往”的基本法治原则，本项目的采购程序得以继续。

    虽然这个插曲的发生有新旧法衔接的原因，但笔者仍建议其他采用或拟采用竞争性磋商的PPP项目，对项目的竞争性给予足够重视，要设想到部分响应人在磋商过程中放弃跟进的情形以及应对措施，以免届时出现被响应人“绑架”的尴尬局面。

    3、加强政府部门之间相互协作

    PPP项目往往涉及到政府的多个部门，需要一个强有力的领导决策小组以及部门间的互相协作，这也是PPP Unit(PPP中心)成立的最重要原因。采用竞争性磋商的项目由于边界条件不甚清晰，且需要与响应人进行较长时间的磋商，此特点尤为明显。

    如果政府部门之间合作不畅，会导致投资人对政府的能力与信誉产生怀疑，使政府方在磋商过程中处于不利地位。

    笔者建议，采取竞争性磋商的PPP项目，应尽快成立强有力的PPP领导决策小组，明确项目成员之间的职责分工，尤其需要对实施机构充分授权，减少部门间推诿扯皮的决策时间。

（济邦 谭玫玫）