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通过评审确定PPP示范项目，是最近PPP模式推广工作的一个重要举措。财政部已经完成了两批示范项目的评审，即将开始第三批，而各省也基本进行了2至3批省级PPP示范项目的申报和评审。从实际情况看，这种举措既调动了各级政府及相关部门的积极性，又通过众多具有创新的示范项目，在项目运作、实施模式和项目内容等方面树立了学习和借鉴的标杆项目，在多个方面助力PPP模式推广。笔者曾参加多个地方的示范项目评审和案例总结工作，最近又参与了湖南省第三批PPP示范项目的评审，从湖南省的评审情况可以看出：

首先，申报项目多，地方政府申报积极性很高。对于本次的评审，市县各地方政府都非常重视，在通知发布后就积极行动起来，筛选合适项目，积极组织相关部门做好相关准备工作，部分市县（如岳阳、吉首等）的财政部门还自行组织了对拟申报项目的初步讨论，组织相关完善工作。最终，本次申报的项目多达209个，省本级和15个市州都参与了申报，申报的项目涵括了市政、生态、交通、旅游、医养、安居棚改等PPP模式推广的重点领域，也符合湖南省的产业发展特点。

其次，示范项目的评审组织、参与单位和专家逐步成熟。从本次评审的组织来看，财政部门对于项目评审的申报和组织逐步成熟、规范，步入了正轨。本次评审，在事前相对留够了合理的申报准备时间，评审时吸收了省内的众多专业机构（咨询、法律和金融机构等），扩大了参与面，组织了专家库；同时，也制定和完善了评审标准。在评审时，基本做到了组织到位，尺度松紧有度，选出了一批适合采用PPP模式、准备相对到位且有影响力的PPP示范项目。从评审过程看，这既是一次对PPP示范项目的遴选，也是一次业内的探讨和交流。

最后，明确了示范项目评审和PPP项目信息平台的关系。项目实践中，很多PPP项目参与方普遍存在相似的困惑：PPP项目信息平台和示范项目是什么关系？通过交流，大家普遍认为，PPP项目信息平台在一定程度上可以理解为普遍的PPP项目库，即不论哪一级政府的项目，只要采用PPP模式，都必须纳入PPP项目信息平台，进入PPP项目库。同时，入库的项目也应按照PPP项目操作指南和相关规定运作，公开相应信息，接受财政部和财政厅的相应监督。而部和省组织的示范项目评审，则是选择部分有影响力、创新点和特色的PPP项目作为示范项目。两者有相关性，但含义不同。

从湖南省的评审看，当前PPP模式的推广在认识统一、项目策划和准备等方面存在一定的问题：

第一，对PPP模式的运作认识不到位。分析已评审的申报方案，从对PPP操作模式和运作思路的表述来看，对PPP模式运作的认识存在以下几个方面不足：

拟定的实施机构不合理。PPP模式为政府和社会资本在基础设施和公共服务领域的一种长期合作方式，政府行为特性是其很重要的特点。因此，相关法规政策要求政府或其指定部门（单位）为项目实施机构。但实践中很多项目指定平台公司或市财政局为项目实施机构，这既与政策要求不符，也与目前国家关于平台公司转型和剥离融资功能的政策有所冲突。

对PPP模式应用的领域还存在一定认识不足。参与本次评审的少数项目属于经营性项目或商业开发项目。

对实施部门的工作安排不够合理。PPP项目的实施普遍需要多个部门的合作，同时也需要指定实施机构负责推进和协调。但有时容易将财政部门和实施机构的职责混淆，把实施机构的牵头作用和相关部门的支持作用混淆，导致对实施部门的工作安排不够合理。

第二，对PPP模式的作用认识不够。从深层次来说，推广PPP模式被寄予多方面的期望：其一是建立一种新的投融资机制，改变政府职能；其二是创新基础设施的管理方式和公共服务供给方式，形成全周期的长期合作机制，合理分配项目风险；其三是筹集项目建设资金。但是，从申报方案来看，多强调该模式的融资功能，忽视了其它更有意义的作用，主要表现在：

省直部门参与少。评审过程中，专家普遍认为，省直部门参与少，申报的项目少，第一批和第二批示范项目也是如此。而实践中，省直部门的参与对于PPP模式在具体行业领域的推广是具有很强的榜样和示范作用的。

偏向收益小或非经营性项目。本次申报的209个项目中，公益性项目较多，准经营性的较少，很多项目社会资本进入后能够发挥其专业优势的空间不大。这并非是说公益性项目不能采用PPP模式，而是地方政府或行业主管部门不愿意将准经营性项目采用PPP模式，更愿意由地方平台自行实施。

经济发达的城市申报项目少。湖南省的申报项目中，长株潭、常德等经济发展较好的城市申报的项目不多。

第三，项目策划不够，项目条件设定模仿痕迹重。PPP项目的实施，关键是要结合项目目标和实际情况，设计合理的项目结构和模式，确定适当的项目边界条件，合理分配项目风险。从上报的申报方案看，对项目的策划和后期的研究不够，方案中模仿的痕迹较重，这对于将来项目的实施是不利的。

第四，项目前期准备不足。PPP项目要顺利运作，比较合理的安排是:一是重视工程的前期准备，在实施方案研究前或编制过程中，做好工程前期的准备工作；二是应“准备一批，申报一批，实施一批”，注意安排好节奏。但是，目前很多项目方案的资料不完整，能看出前期准备还不够成熟。而且，申报项目大多数是处于识别阶段或刚进入项目准备阶段，项目准备较好或进入采购环节的项目很少。

第五，部分城市PPP项目的财政支出负担已较重（超过或接近10%的红线）。经过推出第一批和第二批示范项目，还有部分地方自行组织实施的PPP项目，一部分地方负有支付义务的财政支出已较多，接近或超过10%。这导致以下问题：如何看待10%的红线，是否为硬约束还是可以适当做出动态调整？当PPP项目的财政支出义务接近或达到10%红线时，如果停止公益性或准经营性项目，这与进一步推广PPP模式在理念上是否会产生冲突？

前述体会和问题虽然是湖南一省的情况，但是也能够管中窥豹，从中可以看出全国很多省份的类似问题。当前PPP项目推进力度较大，但是体制机制建立和配套政策的完善还是不够，因此，PPP模式推广形势还不容乐观，仍将是一个长期的过程，需各方的共同努力和协作。

□ 毕志清