我国公共采购领域并行着《政府采购法》和《招标投标法》两部法律，以及与上述两部法律相配套的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和政府规范性文件，构成了较为完整的规范我国招标采购活动的法律体系。政府采购项目招标投标活动如何适用相关法律的规定进行操作，一直是招标采购业界人士争论多年的话题。 一、政府采购项目招标兼受《招标投标法》和《政府采购法》约束 《政府采购法》第2条规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。” 根据《政府采购法》的相关规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，均受《政府采购法》管辖。 政府采购的法定采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购和竞争性磋商等。公开招标和邀请招标，作为《政府采购法》法定的采购方式之一，无疑应当遵循《政府采购法》及其配套法律规范的调整。 《招标投标法》第2条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”根据《招标投标法》的规定，在我国境内进行招标投标活动的，均应当受《招标投标法》及其配套法律规范的约束。 因此，从《政府采购法》和《招标投标法》两法调整的范围来看，政府采购项目，包括政府采购工程项目、政府采购货物项目以及政府采购服务项目，凡是采用招标投标方式的，应当同时适用《政府采购法》、《招标投标法》以及与上述两法配套的法律、部门规章和规范性文件。 二、政府采购工程招标项目的法律适用 《政府采购法》第4条规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。” 从内容上看，该法条从立法上排除了《政府采购法》对政府采购工程招标项目的约束。对此，《政府采购法实施条例》第7条进一步作了补充和细化：“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；……政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。”上述两个法条的规定表达了如下两层意思： 一是政府采购工程项目招标，包括与工程建设项目有关的货物和服务项目招标，在程序上适用《招标投标法》及其配套法律规范的规定。这一规定，明确了政府采购工程项目以及与政府采购工程建设相关的货物、服务项目招标投标活动的法律适用。 二是政府采购工程在适用《招标投标法》及其配套法律规范规定的程序的同时，应当执行政府采购相关政策规定。即政府采购工程项目（包括与工程建设相关的货物和服务项目，下同）招标，仍应当执行如采购国货、优先采购节能环保产品、对中小企业的报价给予6%-10%的价格优惠等方面的政府采购政策。 三、政府采购货物和服务招标项目的法律适用 关于政府采购货物和服务招标项目，《政府采购法》另行作了规定。《政府采购法》中，关于政府采购货物和服招标的规定共有7条，其中3条是关于招标采购方式方面的规定，分别为第27条、第28条、第29条；4条是关于招标程序方面的规定，分别为第34条、第35条、第36条和第37条。 《招标投标法》虽在第2条将我国境内的所有招标投标活动均纳入管辖范围，但在其《招标投标实施条例》第84条规定：“政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定。”这一规定，体现了对《政府采购法》及其配套法律规范中对政府采购货物和服务招标项目相关规定的衔接，体现了社会主义法律体系下，不同法律规范之间的相互协调和统一。 《招标投标法实施条例》中关于“另有规定的，从其规定”的表述，可理解为以下几层意思：一是政府采购货物和服务招标项目，受《招标投标法》的管辖；二是《招标投标法》及其实施条例中的一般规定，适用于政府采购货物和服务招标项目；三是如《政府采购法》及其配套法律规范对政府采购货物和服务招标项目另有规定的，从其规定。 对此，一些从事政府采购行业的人士颇有微词，强调政府采购货物和服务招标项目，只受《政府采购法》及其配套法律规范的约束，而不受《招标投标法》及其配套法律规范的约束。笔者认为：这一观点是不全面的。 首先，这一观点人为割裂了相关法律之间的联系。从《招标投标法》和《政府采购法》两部法律（以下简称“两法”）来看，在立法目的上并无冲突，都不乏“规范招标采购行为，维护国家利益和社会公共利益，保护当事人合法权益，提高资金的适用效益”等基本要素，同属于规范招标采购活动的、相互联系、互为补充的法律规范。 其次，这一观点曲解了相关法律在管辖范围之间的分工。通说认为，立法者旨在制定一部内部一致、外部联贯的法律，以避免相关法律之间的矛盾。因此，尽管两法在管辖范围方面有所区别，但其中也有包容和衔接，并无实质性冲突，相反还在一些具体法条上表现出了两法之间的协调和统一。 其三，政府采购货物和服务招标项目，一方面因其项目性质属于政府采购项目，依法纳入《政府采购法》管辖为应有之义；另一方面因其采购方式属于招标方式，依法属于《招标投标法》的管辖范围之列。因此，该类项目的属性特点决定了应当同时接受两法的调整和规范。 其四，关于政府采购货物服务项目的特殊性，《招标投标法》在法律适用方面作了相应安排。立法者对《招标投标法》及其配套法律规范的相关条文在表述方面的针对性和局限性有着较为充分的认识，体现出了尊重政府采购货物和服务招标项目的特殊性原则，立法时采用了“另有规定的，从其规定”的让步性措施，维护了两法在制度设计层面的协调和统一。 其五，政府采购活动的复杂性也决定了需要两法共同规范。实践中需要两法协同规范的例子不胜枚举。如：某政府采购货物招标项目，招标文件未规定提交备选方案，开标后发现某投标人提交了两份不同的投标文件，由于招标文件中未对该情形如何处理作出相关规定，而《政府采购法》及其配套法律规范也对此未作任何规定，评标委员会一时一筹莫展。 如果认同政府采购项目招标应同时接受两法的约束和规范，那么对该案例的处理就不应成为一个问题。《招标投标法实施条例》第51条规定：“有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：…… （四）同一投标人提交两个以上不同的投标文件或者投标报价，但招标文件要求提交备选投标的除外”。根据这一规定，该投标人的投标应当被否决，作无效投标处理。此外，这一处理方式也符合《招标投标法实施条例》第84条的立法本意，即当《政府采购法》及其实施条例未另行规定时，应遵循《招标投标法》及其实施条例的相关规定。 因此，笔者认为：政府采购货物和服务招标项目应当同时接受两法的规范和调整。除政府采购法律法规另有规定外，《招标投标法》及其实施条例当中的一般性规定，适用于政府采购货物和服务招标项目。 四、结语 从法理上看，政府采购招标项目同时受《政府采购法》和《招标投标法》两部法律的规范和调整。根据两法的相关规定：政府采购工程项目（包括与工程建设项目有关的货物和服务项目）招标，在程序上适用《招标投标法》及其配套法律规范的规定，同时应执行政府采购相关政策；政府采购货物和服务招标受《招标投标法》中一般规定的管辖，如《政府采购法》及其实施条例对政府采购货物和服务招标项目另有规定的，从其规定。
（ 上海百通项目管理咨询有限公司 张志军
本文发表于《招标与投标》2015年第7期，转载请注明出处和作者）
