2015年2月26日，南宁市城市内河管理处（下称“内河管理处”，本项目实施机构）、南宁建宁水务投资集团有限责任公司（下称“建宁水务”，本项目政府方出资代表）、北京城市排水集团有限责任公司（下称“北排集团”，本项目中选社会资本）三方在内河管理处正式签署南宁市竹排江上游植物园段（那考河）流域治理PPP项目（下称“本项目”，简称“南宁那考河PPP项目”）协议。本协议的签署标志着本项目已完成项目识别、项目准备、项目采购等阶段的工作，正式进入项目执行阶段，也意味着项目正式落地实施。

  本项目是在基础设施和公用事业领域市场化改革的大背景和方向下的一次探索和尝试。自2013年底，国家财政部在全国推广PPP模式以来，PPP在国内驶入“快车道”。2014年，随着财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号，以下简称“PPP操作指南”）等相关政策文件的陆续出台，PPP模式得到了普遍推广和快速发展。本项目就是在此形势下完成的，是广西自治区首个PPP项目。

  事实上，PPP在我国并非新生事物，早在上世纪90年代，我国就开始引入特许经营，并进行了十几年的尝试。2002年，原建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），正式拉开了市政公用领域市场化改革的大幕。2004年5月1日，原建设部制定的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令）正式实施。“126号令”吹响了市政公用事业领域市场化改革的号角。在住建部的推动下，各级地方建设部门也纷纷出台市场化改革的相应政策措施，实施特许经营项目（以BOT模式为典型），市政公用事业领域的市场化改革取得了较大突破，但进程较为缓慢，尤其是国家2008年为应对金融危机推出的四万亿投资，对基础设施和公用事业领域的市场化是个沉重的打击。

  然而，十八大和十八届三中全会以来，面对国内外错综复杂的新形势，国家再次坚定了“市场在资源配置中起决定性作用”的基调和方向，基础设施和公用事业领域市场化改革将成为“新常态”。

  南宁那考河PPP项目建设内容为河道整治工程、河道截污工程、污水厂建设工程及海绵城市示范工程等，是基础设施和公用事业领域的典型项目。济邦咨询公司作为交易顾问全程参与了本项目识别、准备及采购的全过程，回顾已完成的工作，总结本项目得失，为基础设施和公用事业领域市场化改革进程增砖添瓦，迈出坚实的一小步。

  项目概况

  “中国水城”是南宁市委、市政府高度重视的建设项目，根据《广西南宁市“中国水城”规划建设指导意见》，南宁市将对18条内河进行环境综合整治，实现相邻水系互联互通，形成18条景观生态廊道，最终形成“蓝脉绿羽”的城市内河水系和绿地景观系统结构。

  竹排江作为南宁市城区主要内河之一，担负着排洪、景观等多种功能，是南宁市“中国水城”建设的重要组成部分。而竹排江的上游植物园段河道位于南湖-竹排江水系的上游，具有重要的城市水系生态价值以及城市休闲作用。然而，竹排江上游植物园段水质长期为劣Ⅴ类，污染严重，基本上成为纳污河。主要的污染源为上游的养殖企业和沿线的村庄、企业和村民的生产生活污水，不仅严重影响了已完成的南湖-竹排江水系一期工程的整体效果，而且十分不利于南宁“中国水城”建设规划目标的顺利实现。

  在国家相关部委大力推行基础设施和公用事业“PPP”的大背景下，南宁市政府转变过去一贯的治理思路，由“点源治理”转变为“适度集中、就地处理、就地回用”全流域系统化的治理模式，重新定位竹排江上游植物园段流域治理方向，最终决定采用PPP方式，引进有雄厚实力和丰富经验的社会资本参与本项目。

  本项目南起南宁市茅桥湖北岸，穿湘桂铁路、长罡路、厢竹大道、药用植物园、昆仑大道，北至环城高速路。整治主河道5.4公里 （茅桥东湖至高速环道），支流河道1.235公里（金桥站段），全长6.635公里。建设内容主要包括：河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程、污水厂建设工程、海绵城市示范工程以及信息监控工程等。本项目初步估算总投资为10.01亿元（最终以南宁市发改委批复的项目初步设计概算为准）。

  2014年12月至2015年2月，内河管理处采用竞争性磋商的采购方式成功引入了社会资本—北排集团。北排集团将与建宁水务合资组建项目公司，由项目公司负责本项目的设计、投融资、建设和运营等一系列工作。通过实施本项目，将逐步达到恢复那考河沿河两岸生态景观，满足人们休闲生活的需要以及提升城市环境景观的总体目标。

  市场化尝试

  1、项目前期论证

  物有所值评价及财政可承受力论证是项目识别阶段重要工作，是决策本项目是否适合采用PPP模式进行市场化运作的重要依据。

  物有所值评价结果认为，本项目采用PPP模式与采用传统政府供给模式相比，具有增加供给、优化风险分配、提高运营效率、提升产出收益、促进创新和公平竞争等优势。

  财政可承受力论证结果认为，本项目建设期内不需要政府出资，在后续的运营期内按季度向社会资本支付流域治理服务费，熨平了财政波动，平滑了财政支出，且政府每年向投资人支付的服务费用完全处于财政可承受范围之内。

  2、实施方案编制

  实施方案对PPP项目的开展具有指导性意义，本项目实施方案主要内容涵盖了项目前期论证、项目采购及运作模式、项目交易结构、项目合同体系、项目核心边界条件、风险分配框架及项目监管体系等。实施方案明确了本项目市场化运作的目标、方式和路径，确保了本项目的可行性和可操作性，以及财务可持续性。

  3、合作伙伴遴选

  基础设施和公用事业市场化运作的过程中，合作伙伴的遴选特别重要而且关键，如同找一个好“女婿”，是关系婚姻幸福的大事。本项目按照财政部《PPP操作指南》的要求，尝试选取了“竞争性磋商”方式开展本项目合作伙伴的遴选工作。PPP发展较成熟的英国、澳大利亚等国家的成功经验表明，竞争性磋商是更为适合PPP项目的采购方式，其磋商阶段吸取了“竞争性谈判”注重谈判互动的灵活性，评审阶段融合了“公开招标”综合评审的严肃性。本项目也特别注重为社会资本创造公平、公正、公开的竞争环境，采购过程中统一组织社会资本意向征询、统一组织采购文件答疑等，既保证了参与各社会资本平等的知情权、参与权，又鼓励参与各社会资本充分竞争。特别是在本项目技术方案上，政府方赋予了社会资本较大的自由度，鼓励社会资本尽可能发挥自身的技术和管理优势，采用更加创新和节约的方式开展本项目设计、建设及运营等一系列工作。

  本项目于2015年1月23日分别与北排集团、北京城建道桥建设集团有限公司进行了磋商。采购人委托的磋商小组与两家社会资本从技术方案、财务方案、运营管理方案等方面进行了充分的沟通。通过磋商，采购人基本明确了本项目最终采购需求，并以此修改了竞争性磋商采购文件。两家社会资本在磋商截止日期前提交了最终响应文件，经过评审专家综合评审，最终北排集团中标。

  4、收益补偿机制

  社会资本参与基础设施和公用事业项目直接目的和动机是获取利润，在“盈利但不暴利”的原则下，收益补偿机制的设计是社会资本最为关心的内容，也是市场化运作的应有之义。本项目为收益甚微（可能的收益仅包括为治理流域服务的小型污水处理厂的污水处理收费，以及流域范围内极少量的或有物业及广告收益）的半公益性项目，因此选择“政府购买服务”的方式确立收益补偿机制。具体操作为：自项目试运营日起，政府财政部门根据PPP项目协议约定，对照设定的绩效考核标准，按照“依效付费”的原则向项目公司按季度支付流域治理服务费，并根据运营维护期间的通货膨胀情况建立合理的价格调整机制，以应对未知的不可控制因素导致项目公司收益明显低于或高于预期的风险。

  同时，南宁市政府也承诺将认真贯彻落实《中华人民共和国预算法》（2015年1月1日正式实施）、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》国发〔2015〕3号文的要求，编制政府中长期财政规划，并将本项目的财政支付义务纳入政府中长期财政规划及相应的年度预算。

  5、项目协议签署

  PPP协议签署标志着政府与社会资本正式牵手，完成了“婚礼”，开启了“婚姻”模式，也是基础设施和公用事业市场化道路上实质性的一步。本项目已于2015年2月26日正式签署PPP协议。协议主要内容包括：项目经营权内容、范围、期限；项目前期工作安排及衔接；政府与社会资本的权利义务；项目产出说明；流域治理服务费标准及调整机制；项目绩效考核机制；履约担保；期满后项目移交的方式、程序及验收标准；项目终止的条件、程序和终止补偿；违约责任；争议解决方式等。

  6、项目公司组建

  为了实现权责清晰及风险隔离，PPP项目大多要求成立特殊目的公司（即SPV）进行独立运作。本项目在PPP协议生效后，北排集团和建宁水务即在南宁市合作注册成立了项目公司。未来合作期内，项目公司将按照南宁市有关城建项目管理规定重新完成“立项、规划、用地、可研、环评、初步设计”等工作，报南宁市相关政府部门的批复后正式开工建设，竣工验收后按协议规定进入项目运营期，由项目公司继续开展运营维护等工作。

  建宁水务作为政府方出资代表参与项目公司的理由：（1）政府作为项目公司股东，全程参与项目运作，可以深入了解项目公司的运营、财务状况，有利于加强监管的效率和效果。（2）政府参股项目公司，有利于为项目公司提供融资便利，并可降低项目公司的融资成本。（3）政府参股项目公司，知晓整个项目执行过程，有利于项目移交阶段的顺利衔接，以及维持项目的可持续性。

  改革建议

  1、部委加强指导

  基础设施和公用事业市场化是改革大势，国家相关部委也出台了一系列推动政府与社会资本合作的文件，但距离政策落地尚有一段距离。本项目是在住建部、财政部及发改委等相关国家部委的政策精神及文件指导下进行的探索和尝试，难免存在政策文件理解不够透彻、具体执行不到位等问题，建议相关部委能加大宣传和培训的广度和深度，对PPP项目，特别是各地方试点项目的开展提供尽可能多的指导。试点项目的成功实践将积极推动PPP在我国的发展以及基础设施和公用事业的市场化进程。

  2、地方创造条件

  各地方政府是基础设施和公用事业市场化改革的前沿阵地，公平公正、高效便捷市场环境的创造至关重要。本项目是在南宁市市政府及相关部门的通力协作下完成的，部门之间的分工协作有力地推动了本项目的顺利进行。大多数PPP项目均为地方政府事权范围，且非某一部门能独立完成，需要规划、土地、财政、发改及行业主管部门等部门的共同参与。因此建议地方加快PPP机构和能力建设，强化各部门间的分工协作，为PPP项目的顺利开展创造条件。

  3、实施机构履责

  实施机构是PPP项目的发起者、推动者和监管者，按照已签署的PPP协议履责与否决定了项目能否成功的关键，也是关乎基础设施和公用事业市场化改革成败的重中之重。南宁内河管理处为本项目实施机构，代表南宁市政府与社会资本签署PPP协议，履行协议中的相关约定，并代表政府实施监管。项目执行和移交阶段是实施机构履责的重要阶段，建议实施机构：（1）落实PPP协议中各项义务，为社会资本创造良好环境，提供相应便利；（2）构建监管（包括准入退出、投资、价格、绩效等）体系，落实监管措施，确保PPP项目正常稳定运营；（3）加强绩效考核，为财政部门依效付费提供有力依据。

  4、财政提供保障

  基础设施和公用事业领域，政府负有无可推卸的兜底责任，政府有付费义务的，及时依效支付是确保社会资本尽职履责的重要保障。本项目的收益补偿机制为政府依效支付的流域治理服务费，且南宁市政府已承诺将根据国家相关文件精神的要求编制中长期财政规划、合作期内将流域治理服务费纳入跨年度财政预算。财政保障是PPP项目中政府履职的重要方面，同时也关系到社会资本的切身利益，建议政府方高度重视财政保障工作，重诺守信，确保PPP项目的长期、可持续。

  5、社会资本创新

  社会资本的创新精神和能力是基础设施和公用事业市场化的核心关切，政府希望通过PPP模式引进先进的技术及管理经验。本项目中选社会资本为北排集团，北排集团在国内市政公用、流域治理方面实力雄厚、经验丰富。

  PPP项目特别强调效率和创新，唯有此，才能真正实现物有所值。建议PPP项目的中选社会资本在项目设计、建造及运营维护等全生命周期里切实担责、主动创新，提升基础设施和公用事业领域项目的效率和效果。