自2014年下半年以来，国务院、财政部和发改委出台了一系列关于“政府和社会资本合作模式（PPP）”的指导性文件，大力推崇并鼓励PPP模式，其中财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（“实施通知”）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（“操作指南”），发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（“指导意见”，三者合称“PPP新政”），对PPP模式的适用范围、各环节操作重点等提出了更为规范和专业的要求，新一轮PPP改革正式进入从侧重程序规范向全程化专业价值纵深管理的升级转变，在基础设施领域开展政府与社会资本合作（PPP）模式已经上升为国家战略。
公益性项目成模糊地带
从PPP新政中可以看出，发改委实施意见规定，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，包括经营性项目、准经营性项目和非经营性项目（即公益类项目）；但财政部基于控制政府负债、降低债务风险的角度，在操作指南中则提出“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”简言之，就是经营性和准经营性项目适宜采取PPP模式。
另一方面，经营性和准经营性项目由于具有稳定的收费机制，一直以来都是PPP模式的主流项目来源，在引入社会资本和获得资本市场资金方面已有较多可参考和借鉴的经验；相较而言，公益类项目则具有投资金额较大、缺乏经营性收入、回报机制不够清晰等特点。
综上，公益性项目在PPP模式方面尚存在一定的法律适用性模糊空间，以及项目回报机制层面的付费风险。
公益性项目PPP方向
从法律层面，尽管财政部操作指南中对PPP模式的适用范围侧重于经营性和准经营性项目，但《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定，各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域……优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”因此，笔者认为财政部文件应属于倾向性的指导意见，而非具有法律约束力的强制性规定。
从实施层面，PPP新政均规定了PPP项目实施之前，需进行物有所值和财政可承受力的评估和论证工作，且应设置一定的运营绩效考核机制。因此，“对于缺乏使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的公益类项目，一种务实的做法是，在前期项目识别和实施方案阶段，必须以通过相关物有所值和财政可承受力评估和论证为前提，尤其是项目投资和运营成本的回报和支付，必须与项目所在地的财政预算和中长期规划实现有效衔接，并在项目执行阶段设置必要的运营维护期，以及运营绩效考核与财政付费联动的激励机制。
探索结合土地运作方式
由于公益性基础设施具有资金密集程度高、自然垄断性强、服务性以及先行性明显等特点，在解决项目资金来源问题时，新政下除了依托省级人民政府发行的一般性债务和专项债务外，更多的是希望通过引入社会资本的方式来解决。
在适用PPP模式时，社会投资者一方面因为公益性基础设施项目非常高的投资资金门槛望而却步，另一方面因为公益性基础设施项目盈利能力差而主观地不愿意投资于该项目。
对于公益性项目现有的财政投资、银行信贷、土地批租等投融资手段已略显单一，各地方政府亟需寻求一种将公益性项目与土地运作相结合的模式，以满足基础设施的资金需求。
土地运作方式的法律障碍
在公益性项目结合土地运作模式下，项目范围内的土地使用权出让收入成为了项目获得收入、企业获得投资成本及收益支付的重要资金来源。然而，该模式下土地使用权出让收入用于支付企业投资成本和收益的操作方式，可能受到我国现行土地出让收支管理制度的限制。
我国现行法律规定严格实行土地出让收支两条线的制度。根据2006年12月31日财政部、国土资源部、中国人民银行《国有地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第十三条，“土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。”
就公益性项目结合土地运作中的前期开发部分而言，企业所投入的开发成本及收益可通过征地和拆迁补偿支出及土地开发支出两个科目进行支付并没有太大疑问；就公益性项目结合土地运作模式中的基础设施的投资成本和收益，则可能通过“支农支出”和“城市建设支出”两个科目进行支付。
根据《国有地使用权出让收支管理办法》第十六条、第十七条，“支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出……从土地出让收入中安排用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目支出，按照各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定，以及财政部门核定的预算执行。”“城市建设支出。含完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。”
我国现行法律规定中并没有关于基础设施或公共服务设施的直接定义；现行PPP模式相关立法中对于基础设施公共服务设施的范围界定也存在差异：
例如，根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”
再如，根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。”
以上规定均未给出“城市基础设施”、“基础设施”和“公共服务设施”等概念的确切定义。但是，通过对比前述《国有地使用权出让收支管理办法》第十六条、第十七条的规定，不难发现，可以通过土地出让收入进行支出的农村基础设施建设支出和城市建设支出的范围，并不足以涵盖基础设施或公共服务设施的全部外延，诸如医疗、旅游、教育培训、健康养老、水利、资源环境和生态保护等项目就显然不能被包含在支农支出和城市建设支出的项目之列。因此，如将土地出让收入直接用于支付此类设施的投资成本及收益回报，则面临着与现行土地出让收支管理制度不相吻合的局面。
因此，我国现行法律法规对于“基础设施”、“公共服务设施”等概念的定义及范围界定尚存在模糊、含混之处，亟待在法律层面上进行统一。在现行法律制度下，公益性项目结合土地运作模式仍可能在一定程度上受到土地出让收支管理制度的限制。
但同时也注意到，根据最新出台的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》：“完善投资回报机制……依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”就前述的公益性项目配置土地等经营资源的具体方式，现有的指导性文件中尚未予以明确，但是，我们认为，这样的原则性表述，为未来出台进一步的操作细则、打破现行的土地出让收入与基础设施项目成本收益支付的法律障碍和制度限制，创造了极大的政策空间。
结合土地运作的其他风险
除上述的法律性障碍之外，公益性项目在适用PPP模式时，结合土地运作过程中仍然需要注意以下风险。
（1）土地拍卖流程造成回报收益的不确定性
依据现行法律，土地的供给和流转都必须通过市场化的形式予以确定。根据2008年1月3日《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）的规定：“土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位”。在地方层面上，许多地方也存在要求或鼓励企业通过参加招投标的形式参与土地储备、土地二级开发的地方性规定或地方操作实践，例如，2005年8月3日《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第四条规定，“土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担”。
土地供给的市场化流程会给土地出让使用权收入带来不确定性。社会投资者和政府方在PPP模式合作的前期可能会对出让金的收益部分存在较大的争议。然后，最终土地出让使用权收入的确认仍会受到多方面因素的影响，例如：宏观经济因素，土地供给和需求情况。因此会对PPP合作模式下的公益性项目带来较大程度的不确定性。
（2）土地资源供给不足影响公益性项目投资建设
由于国家实施了严厉的土地政策，进一步收紧了审批权。土地供给量的充足情况，农地转用指标是否能得到保障，也将会是解决公益性项目资金来源必须面对的现实问题，无论是土地变现还是以土地进行融资，其难度将不断加大。
（3）财政性城建资金与公益性基础设施投资规模不相匹配
公益性基础设施在开发时，各地方政府面临财政性城建资金的配置基数和增长幅度无法适应地区公益性项目不断增长的资金需求。
综上所述，公益性项目结合土地运作模式是政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系的有力促因。
切实打通土地运作收益在政府和社会投资主体间转移的障碍，使之成为公益性项目建设资金（除政府发行一般债务和专项债务以外）的有效补充，理顺公益性项目社会资本回报保障机制，将有助于各地方政府加快基础设施建设，规范地方性债务，发挥社会资本在基础设施领域内的积极性。为PPP新政下基础设施建设和公共服务设施建设提供新的发展动力。
来源：济邦咨询
