2010年6月以来国务院等有关部门相继出台了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》和《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》。2014年10月又有《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014] 43号）和《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》等文件先后出台。
随着预算法修订草案以及省级财政可以发债政策的出台，地方政府性债务何去何从，值得深思。
地方政府债务与地方政府性债务
根据国家审计署发布的《2013年全国政府性债务审计结果》，地方政府性债务包含政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务等三部分。
政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务，其中包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务，其中包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT（建设－移交）、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。
从上可以看出，审计署是根据债务的法律责任主体来划分地方政府的债务。但这里需要注意一个问题，地方政府债务与地方政府性债务的区别，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，分别提到了地方政府债务与地方政府性债务，但未明确各自涵义，个人理解地方政府债务即政府负有偿还责任的债务，而地方政府性债务则是广义的政府债务，不仅包含政府负有偿还责任的债务，还包括政府或有债务即政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。
地方政府性债务隐忧
地方政府性债务的形成有其历史原因，也有客观现实原因，需要客观理性的认识。历史原因是分税制改革造成的中央地方财权与事权的失衡；而现实原因则是地方政府的举债冲动。
1994年我国进行了分税制改革，分税制改革初步划分了中央政府与地方政府间的财权与事权，在某种程度上促进了地方经济社会的发展。然而分税制改革存在的问题也在一定程度上催生了地方政府性债务，并加剧了其扩张。分税制改革对地方政府性债务影响主要表现在：一是分税制改革的直接影响是中央政府和地方政府财政收入比例发生重要变化，分税制导致财力相对集中于中央政府，地方政府财力锐减，在税收收入向中央政府集中的同时，地方政府承担的财政支出责任与公共品供给规模则呈增加趋势，财权与事权不匹配。
二是分税制改革只对中央政府与省级政府的税种与相关税种分成做了划分，但未对省以下财政体制做进一步改革，市、县、乡（镇）三级政府事权与支出责任划分不明确，使得省级以下政府财力不能满足其支出需要。
在大部分税收流入中央政府的同时，地方政府却要承担与收入不匹配的开支，加上近年来我国进行的农村税费改革、社会保障体制改革、医疗卫生体制改革等，给地方政府财政又增加了巨大的压力，迫使地方政府寻找新的资金来源。因此，财政体制问题是造成地方政府性债务的一个十分重要的原因。
另外，目前中国经济增长模式依然主要依靠投资拉动经济增长，再加上以GDP为核心的地方官员政绩考核体系，使得地方政府为了拉动GDP增长而大举借债投资，对地方政府性债务的形成起了巨大推动作用。
上述部分提到，由于财权与事权的不匹配，地方政府急需开辟新的资金来源。理论上，地方政府筹集资金大致有五条路径：一是开征新的税种或提高现有税种的税率，二是向上级财政寻求转移支付，三是国有资产收益、土地出让金，四是通过融资平台举债，五是自主发债。
首先，目前我国地方政府尚无税收立法权，第一条路径行不通；其次，至于向上级财政寻求转移支付，由于目前转移支付制度尚不完善，如在转移支付结构上，税收返还和专项转移支付所占比重较大，大约占到中央对地方转移支付支出的50%，而具有平衡作用的一般性转移支付所占比重较低、规模较小，因此转移支付的获得具有不确定性；最后，众所周知国有企业收益增长乏力，而在预算法修正案通过之前，法律明文禁止地方政府自行发债。
因此，土地出让金、举债则成为地方政府筹集资金的必然选择。事实上土地出让金和举债是捆绑在一起的，地方政府往往以土地财政为融资平台担保，通过融资平台进行举债，举债途径主要来自两方面：一是发行公司债券来融资；二是向银行进行贷款。
根据国家审计署发布的《2013年全国政府性债务审计结果》，除融资平台公司，政府部门和机构、经费补助事业单位及国有独资或控股企业也是主要举借主体，但融资平台举借债务比例最大，占比达38.96%。
部分地方债已超地方财政收入的数倍，有破产风险。地方政府性债务问题不仅影响着地方政府的信用、地方金融安全和地方经济发展的可持续性，而且在目前特有的财政分权体系下，地方政府性债务风险很可能通过金融体系逆向转向至中央政府，并可能引发系统性的金融危机，地方政府性债务正成为中国经济稳增长过程中最大的隐忧。因此，地方政府性债务风险受到广泛关注，国务院要求审计署对全国地方政府性债务进行审计，并先后发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014] 43号）和《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，显示出中央对地方政府性债务处理决心。
化解途径有二
根据国家审计署发布的《2013年全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底， 地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务 26655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72 亿元，总计178908.66亿元。
面对如此巨额的债务，如何化解成为重中之重。地方政府性债务化解从两方面进行，一是对存量债务进行处理；二是严格控制新增债务规模、举债方式和举债主体。
上述部分提到存量债务中通过融资平台举债债务比例最大，鉴于此，2010年6月以来国务院等有关部门相继出台了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》和《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，以及2014年5月国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，对地方政府融资平台公司进行清理规范，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。接着在10月2日国务院办公厅发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称《意见》），《意见》不仅重提“剥离融资平台公司政府融资职能”，更是强调了“融资平台公司不得新增政府债务”，这意味着政府信用背书的“城投债”将退出市场。
前面论述到地方政府融资途径剩下融资平台举债和自主发债，而通过融资平台举债这条“暗道”已被彻底堵上。因此，自主发债则成为地方政府融资的重要途径，而从我国的实践情况来看，《预算法》第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”《担保法》第八条进一步规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外。”由于法律的限制，真正意义上的地方政府债券没有获得“准生证”。
鉴于此，新预算法做了重大突破，2014年8月31日，历经两届全国人大、四次审议的预算法修正案由全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过。新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》中规定，2015 年 12 月 31 日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。
地方政府债券可期
首先，需要介绍下什么是地方政府债券，地方政府债券国外也称为市政债券（Municipal Bonds），但目前对地方政府债券没有统一的定义。国务院43号文提到，地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。可以看出43号文是从债券资金使用用途来划分，将地方政府债券分为一般债券和专项债券，前者以一般公共预算收入偿还；后者则以对应的政府性基金或专项收入偿还。
其次，地方政府发行债券过程，大致经历了以财政部为依托的中央代理发行阶段到试点省（市）自行发债阶段，再到试点省（市）自发自还阶段，最后到地方政府依新预算法发行债券阶段。
2009年经国务院批准，地方政府发行了总额2000亿的地方政府债券，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费，虽由中央代理发行，但是中央政府并不负责偿还债券，地方政府要严格履行发债和偿债主体的相关职责。
中央代理发行阶段的实践为接下来的试点地区自行发债模式奠定了重要基础，也使地方债向地方自主发债模式迈出了重要的一步。
2011年10月17日，财政部出台的《2011年地方政府自行发债试点办法》第二条规定，自行发债是试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。试点自行发行地方政府债券有上海、浙江、广东、深圳四个省（市）。
2014年5月21日，财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，指出经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西等省市试点地方政府债券自发自还，即试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。
那么，地方政府债券可以扮演哪些角色？
《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》规定：对甄别后纳入预算管理的政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换。地方政府债券要优先保障政府举债在建项目后续融资，重点保障党中央、国务院确定的重点项目和确保基本公共服务的民生项目。新预算法规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。
从上可以看出，目前地方政府债券扮演的角色一是置换存量债务，二是支持在建项目后续融资，三是满足政府其他债务融资需求。
但是，根据国家审计署2013年全国政府性债务审计结果，地方政府债务中市县级所占比例高于省级政府，其中市级政府所占比重最大。从政府层级来考虑，市县级政府是我国地方政府债务最主要的来源，这是因为地方基础设施建设主要由市县级政府承担。
因此，将地方政府自行发债权利限制在省级政府，不利于地方政府进行存量债务置换、在建项目后续融资及政府其他债务融资。
另一方面，地方政府举债在额度、用途等方面均有限制，如2014年所有地方政府只拥有4000亿元的发债额度。显然，千亿级的债券满足不了地方政府的融资需求。
从2011年开始，中国经济增长速度开始下滑，世界银行2014年10月6日在新加坡发布《东亚经济半年报》，将中国2014年经济增长预期由之前的7.6%调低至7.4%，世行同时将中国明后两年经济增长预期从7.5%下调至7.2%和7.1%。当然中国经济增速放缓将是一个缓慢的过程，经济增长速度的下滑伴随的是财政收入增长的放缓。
在经济下滑、财政收入增长放缓的情况下，如果还是由地方政府一家来进行投资，只会使得新一轮的投资项目演变成又一次的地方政府债务规模膨胀。因此，有必要继续引进并扩大民间资本投资基础设施建设力度，民间资本进入基础设施建设领域可以采用“PPP模式”来进行，这也是今年财政部大力推广的一项合作模式。国务院43号文也明确提到鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
总之，地方政府今后不再被动地通过融资平台等“暗道”举借债务，可主动地通过发行债券和采用“PPP模式”满足自身的融资需求。
来源：济邦咨询
