新闻链接：http://www.chinajsb.cn/bz/content/2015-06/12/content_161400.htm

公共产品领域存在外部性、垄断和信息不对称等特点，市场自身不能完善地发挥配置资源的基础作用，需要政府出面弥补“市场缺陷”、提供相关的公共产品或服务。然而，由政府垄断公共产品供给也存在种种弊端，会导致效率低下，与“保护公共利益”的目标南辕北辙。因此，能否设计出一种顶层制度，既兼具市场供给和政府供给机制的优势，同时又能避免两种供给机制的缺陷，一直都考量着高层经济决策者的智慧。

特许经营制度正是一种好的解决方案和制度设计。特许经营制度是：通过协议明确政府和社会资本的权利、义务和风险分担，约定由社会资本在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公共服务设施，提供公共产品或者公共服务，通过使用者付费或政府购买服务的方式获得合理回报。然而，特许经营要解决的不仅仅是公共服务设施的投融资建设问题，还有公共产品和服务供给的体制和管理问题。通过特许经营，政府给予社会资本的只是整个公共服务设施的设计、融资、建设、运营和维护这样一些微观的经营事务，而应由政府履行的公共职能并不能赋予社会资本，政府在特许经营制度下的主要公共职能就是对特许经营项目进行监管，以保护公共利益。2015年4月25日正式发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称“特许经营管理办法”）在政府监管和公共参与方面给予足够的重视，只有通过对公共产品和服务质量、标准、价格、成本的有效监管，才能确保公众以合理代价获得公共产品和服务，确保特许经营项目的长期、稳定运营实施，为特许经营制度的顺利推广和实施保驾护航。

相比原建设部2004年发布的《市政公用事业特许经营管理办法》和2015年初发布的特许经营管理办法（征求意见稿），正式发布的特许经营管理办法在政府监管和公众参与方面着墨甚多。

在政府监管方面，立法者吸收了以往特许经营项目实践中的经验，比如政府有关部门有权对特许经营项目进行成本监督审查，政府的审计机关有权对特许经营活动进行审计；实施机构有权对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率；规定特许经营者应当对服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务；实施机构和特许经营者应当制定应急预案，并在紧急情况下启动应急措施。以上措施在以往的特许经营项目实践中均被证明是行之有效的监管手段，立法者在管理办法的制定中充分吸取了这些好的经验，为特许经营的推广实施确立了明确的监管框架。

政府监管的有关规定更多来自于以往实践经验的总结，而有关公众参与和信息透明方面的规定则更多体现了本次立法的创新。首先是政府对特许经营项目建设运营情况进行监测分析和绩效评价应当将社会公众意见作为重要内容；其次是社会公众有权对特许经营活动进行监督、向有关监管部门投诉、向实施机构和特许经营者提出意见建议；最后是政府应当将特许经营有关政策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公开。尤其需要引起注意的是特许经营管理办法45条规定了非常细致的信息公开内容。其中，需要政府公开的内容包括：特许经营项目实施方案、特许经营者选择、特许经营协议及其变更或终止、项目建设运营、所提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表；需要特许经营者公开的内容包括：有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标。

笔者认为，通过特许经营制度引入社会资本参与公共产品和服务的供给可以引起良性竞争、打破公共产品供给的垄断，有利于提高公共产品和服务的质量和效率。在社会资本提供公共产品供给的前提下，为了公众都可以享受公共服务的基本质量和合理代价，政府监管则成为必要。传统的政府监管手段存在“规制俘获”问题和政府与企业之间的“信息不对称”问题，因此制度经济学发展出一套特许经营、政府监管和公众参与同时并举的制度设计。本次特许经营管理立法非常好地体现了新制度设计的发展趋势，通过政府监管、信息透明化和公众参与，将减少信息不对称的程度，有效打破传统政府监管容易被“俘获”的缺陷，在确保产品质量前提下降低公众享受公共服务的代价。未来，政府对特许经营项目的监管和信息透明化将成为政府管理方式的“新常态”。

随着特许经营的推广实施，政府会更加重视对特许经营项目的监管、信息公开和公众参与，而各行业主管部门则需要根据行业特点制定更加细致、具体、有针对性的监管配套制度，让特许经营项目运作在阳光之下，切实提高公共服务的供给量、供给效率和质量，让公众感到满意。

 □徐志刚

来源：大岳咨询