2014年2月1日开始实施的《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令2013年第74号，简称74号令）为采购人和采购代理机构进行单一来源采购提供了具体的操作指南。在单一来源采购中，采购专业人员扮演着非常重要的角色，决定了采购工作的质量、成本以及效率。因此专业人员的选择成为影响采购工作效果的重要因素。目前，不少采购人和采购代理机构在进行单一来源采购时，仍然习惯参照招标及竞争性谈判的程序，从政府采购评审专家库内随机抽取相关专业的专家作为采购专业人员。这种做法是否有必要？如果有必要，抽取专家作为采购专业人员应该在单一来源采购的哪个阶段进行？在74号令实施一周年之际，笔者拟对以上问题发表一点个人见解，供大家批评、指正。

    一、74号令对单一来源采购专业人员的有关要求

    74号令第三十八条规定：“属于政府采购法第三十一条第一项情形，且达到公开招标数额的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构在按照本办法第四条报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门”，并且在本条第（五）款中要求公示内容应包括“专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，以及专业人员的姓名、工作单位和职称。”74号令第四十一条规定：“采用单一来源采购方式采购的，采购人、采购代理机构应当组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量。”

    74号令中仅在以上两条出现了“专业人员”四个字三次，因此74号令中“专业人员”是单一来源采购方式所使用的一个专用名词。

    二、抽取专家作为单一来源采购专业人员不是74号令的法定要求

    从74号令对单一来源采购专业人员的有关要求中可以发现，74号令并没有要求在单一来源采购过程中必须抽取评审专家作为采购专业人员。特别是与74号令第七条对竞争性谈判及询价采购方式的有关要求进行对比，就可以发现，不对抽取专家作为采购专业人员作硬性规定正是单一来源采购与竞争新谈判及询价采购方式的显著区别之一。

    74号令不要求必须抽取专家作为单一来源采购专业人员的原因有以下几点：

    1．非招标采购方式中评审专家与招标评审专家的作用不同

    2014年6月，在财政部国库司相关负责人就74号令操作执行有关问题答记者问中曾提出：对非招标采购方式的成交规则，《政府采购法》规定得很明确，就是在符合采购需求、质量和服务相等的前提下最低价成交，没有任何自由裁量权。如果说在公开招标里，专家像“法官”，由他来评判、打分，那么在非招标采购方式里，专家更像“人民陪审员”，没有任何自由裁量权和决定权。74号令的制度设计实现了专家由“法官”向“人民陪审员”身份的转变，并将专家的作用由评审过程前移到采购需求的确定环节，要求专家发挥自身的专业优势协助采购人明确和制定采购需求。

    由此可见，在非招标采购方式中，专家的作用主要是充分发挥自身的专业优势，在明确需求的前提下保证采购质量和效果。在这种制度设计下，专家是否需要从财政部门的专家库里抽取值得思考，但条件可以适当放宽。因此，单一来源采购专业人员并不一定非要采用从专家库中抽取的方式获得。

    2．抽取专家不一定能够胜任单一来源采购专业人员的工作

    采购人拟对某一项目采用单一来源采购时，往往已对该项目所使用的专利、专有技术做了初步的调研。由于专利及专有技术的独占性和垄断性，往往造成可选择的专家较为有限。如果全部采用从评审专家库抽取专家作为单一来源采购专业人员，由于抽取具有随机性，被计算机系统盲选的专家并不一定均为对该专利及专有技术十分了解的资深专家，这将导致论证小组的专业性大打折扣。相反，由已经对项目采用单一来源采购的必要性做过初步论证的采购人自行聘请专家，组成的论证小组的专业性往往能够得到保证。

    3．从项目管理的角度来说，抽取专家有可能造成采购成本的增加

    单一来源采购的竞争处于卖方市场，采购人往往处于弱势地位。从项目管理的角度看，在单一来源采购项目的质量、成本及时间三要素中，成本是博弈空间最小的，因此采购人不应在讨价还价中耗费太多精力，而应该在质量、时间上争取更多利益，比如在不突破预算的前提下，尽可能提升产品质量并尽早使项目投入使用，以实现三要素的相对平衡。如果随机抽取专家参与采购谈判，采购人仅仅依靠专家的专业优势往往难以获得更多的议价空间，反而会发生专家聘用等相关费用，事实上造成了采购成本的增加。

    综上所述，74号令没有对单一来源采购必须抽取专家作为采购专业人员的要求。也因此，为了突出单一来源采购方式与竞争性谈判及询价中专家角色的不同，74号令对参与单一来源采购工作的专家使用了“专业人员”而不是“评审专家”的称呼。

    三、单一来源采购论证阶段抽取专家作为采购专业人员仍然有其必要性

    尽管74号令没有提出具体要求，但笔者认为抽取专家参与单一来源采购工作仍有一定的必要性。在74号令中，专业人员主要在单一来源采购的两个阶段参与工作：一是74号令第三十八条规定的“论证阶段”，二是74号令第四十一条规定的“谈判阶段”。以上两个阶段中，在论证阶段抽取部分专家进入论证小组尤其有必要。

    单一来源采购方式竞争性显著弱于其他几种采购方式。单一来源采购中的供应商获取最大利益的第一步就是利用采购双方的信息不对称，尽可能确保单一来源的采购方式成立，使自己不需要和其他供应商竞争。

    因此，作为采购人来讲，应尽量不采用单一来源方式采购。在74号令第三十八条规定的“论证阶段”中，采购专业人员不应该为该项目采用单一来源方式采购找理由，而应该尽可能找到可以不采用该方式的证据，即应做“有罪推定”。如果经论证推翻了采购人采用单一来源方式进行采购的意向，迫使供应商不得不与其他对手竞争，实际上是论证工作取得的最优结果。

    但是，当采购专业人员全部由招标人选择并控制时，专家往往会做出倾向于采用单一来源方式的论证意见。在极端情况下，甚至可能出现采购人剔除对采用单一来源方式采购有异议的论证意见，另换专家重新论证，直到获得全部赞成的意见再公示并上报财政部门的情况。尽管按照74号令的要求，单一来源采购论证意见必须公示，接受公众监督，但由于监督主体不明确，监督的效果并不明显。

    鉴于此，在“论证阶段”应该适当抽取部分专家进入论证组，且应充分保证抽取专家能够独立发表意见及提出异议的渠道畅通。抽取专家的主要任务是尽可能多找出不采用单一来源的理由，即使这些理由可能存在专业性上的欠缺，或者不足以推翻采用单一来源方式采购的结论，但经过与采购人自行选聘的专家深入交换意见以及进行充分的质证，可以尽可能地使采用单一来源方式采购的充分必要性得到保证，并且使采购人采购货物或服务的内容、规模及预算更加趋于合理。另外，由于抽取专家扮演了“半路杀出的程咬金”的角色，增加了项目采用单一来源方式采购的不确定性，也将使供应商不得不考虑主动挤压价格水分，同时消减搭售给采购人的非必要功能产品，这在一定程度上避免了供应商利用技术垄断漫天要价，进而起到节约财政资金的作用。抽取专家的意见在递交采购人的同时，应独立上交财政监督部门，以保证提出的异议不被采购人干扰和屏蔽。

    在单一来源采购进行到谈判阶段时，不宜采取抽取专家的方法获得采购专业人员。按照74号令第四十一条规定，该阶段采购专业人员的主要作用在于与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量。这需要采购专业人员具有基本的采购知识、丰富的合同谈判技巧以及较强的合同管理能力，专业技术专家在这一阶段工作起到的作用比较有限，而选择合格的招标师承担这一工作显然更合适。如果采购人聘请了采购代理机构，由招标师作为采购专业人员，不但能保证采购合同签署的质量，帮助采购人规避合同执行过程中存在的风险，还可以省去聘用专家的费用，进一步降低采购成本。

    综上所述，笔者认为74号令存在对单一来源采购管理办法进行完善的空间，财政部门可以对采购专业人员的选择方法做更进一步的细化。据笔者观察，目前已有部分省市在74号令出台后对单一来源采购方式制定了实施细则。比如湖北省财政厅颁布的《政府采购单一来源采购方式管理办法》第七条明确提出的“专家组应当由三人及以上的单数组成，专家成员应当从政府采购专家库中抽取，采购人不得参与项目论证。专家成员名单、论证时间、论证地点在专家论证意见公布之前应当保密”就不失为一种有益的尝试，但那种一刀切的以抽取专家作为采购专业人员的做法仍然值得商榷。

来源：《招标采购管理》    作者: 仇瑞雪    单位：北京北咨工程咨询有限公司