招投标的目的是通过招投标活动以合理的价格获得最优的工程、货物和服务。现实中，招投标各参与方对什么是“最优的”认识上难免有一些差别，由于招标人对市场提供的工程、货物和服务的偏好不一样，投标人对提供产品获得利润的期望值也不一样，导致了评标方法的选择与制定也不尽相同。

    基于竞争目的和现实情况，在选择和制定评标方法时，既要考虑市场的公开、公平、公正，又要考虑评标的可操作性和方便；既要考虑节约政府资金，也要考虑留给投标人适当利润以利于合同履行。如何把握好上述诸多关系，合理选择和制定评标方法是一个十分重要的课题。

    一、评标方法概述

    （一）评标方法的种类

    《招标投标法》第四十一条规定了两种评标方法：综合评估法和经评审的最低投标价法。2013年颁布的国家发展改革委员会第12号令也规定了上述两种方法。2011年，国家发展改革委等九部门联合颁发的《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知》（发改法规[2011]3018号）更是明确了这两种评标办法。2004年，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）规定了三种评标办法：最低评标价法、综合评分法和性价比法。以上多种方法从本质上可归结为两类评标方法，第一种称为“商务报价中标法”，即技术标作符合性评审，技术标合格后，由商务投标报价决定是否中标，如经评审的最低投标价法和最低评标价法。第二种称为“综合评价中标法”，即技术标获得一定分值，商务标也获得一定分值，两者合计得分高的中标，如“综合评估法”、“综合评分法”等，“性价比法”虽然计分方式不同，但也可归为第二类。

    （二）评标方法的实际运用

    基于法律规定的上述两类评标方法，各地、各行业在招标投标实践中，根据自身的实际需要衍生出多种不同的评标方法。

    1.“商务报价中标法”类中主要有以下几种评标方法：固定报价范围抽系数确定基准值、平均报价下浮确定基准值、最低价中标、次低价中标等。由于各投标人投标项目的成本价难确定，除最低价中标法外，产生其他商务报价方法的目的都是为了防止投标人恶意竞争，低于成本价投标。

    2.“综合评价中标法”类中有多种评分方法。技术标的评分对象多种多样，货物采购项目包括价格、质量、信誉、服务、业绩、市场占有率、品牌等因素；工程项目包括施工组织设计、财务实力、获奖事项、业绩、项目班子等；服务类项目包括售后服务体系、业绩、企业技术实力、各种证书等。商务标分值计算也同样有多种方法。

    由于国家法律法规没有对技术标打分对象和商务标计分规则做出具体规定，根据技术标打分对象和商务标报价计分方法的不同，可以变化出许多不同的评标方法。因此，在招投标实践中，各地、各行业的综合评分法在具体计分方法上也是多种多样。

    二、现行评标方法存在的问题

    现行的各种评标方法各有不同的适用情形，不管采用何种评标方法，技术标评审和投标报价的评审都是不可或缺的环节，也是两大评审难点。

    （一）技术标评审存在的问题及主要原因

    1.诚信体系缺失，评标基础资料的真实性难以核实。投标人在投标中要提供很多基础性的证明资料。评标专家依据这些证明资料给予评分。虽然根据法律规定，投标人应对提供所有资料的真实性负责，但由于造假行为不易发现，查处困难，且处罚力度较小，很多评标基础资料可信度较差，但在评审过程中，评标专家很难对这些资料的真实性加以判断，只能按照现有的资料打分，造成评标结果的失真，也给评标方法的设定带来了较大困难。尽管在评标结果中标公示期间可能会被其他投标人举报出来，但大部分造假行为都可以蒙混过关，这种状况客观上给造假行为提供了钻空子的机会，导致投标企业诚信观念的缺失，这也是业界弄虚作假行为屡禁不止的重要原因。

    2.评价指标不规范、不统一，评价标准难以确定。衡量投标企业技术、实力、信誉、服务质量的指标非常多，如企业的等级、资质、规模、各种质量信誉的认证以及产品质量、外观、售后服务体系、资金实力、技术人员实力、服务态度、业绩、获奖状况、市场占有率、品牌知名度等。这些指标中，只有企业的等级、资质、业绩等是可以查实的硬性指标，其他的指标基本不能核实或核实的难度极大，国家或市场也没有对这些软性指标有统一的评价等级。比如市场占有率能在一定程度上反映产品受欢迎的程度，但往往没有一个权威的机构可以发布准确的占有率数据，以投标人自报的市场占有率作为评分依据很难让人信服；又如企业的资金实力可通过企业的财务报表来反映，但一旦将其作为评价依据，投标企业就会造假，评标期间也常常难于核实，中标后又极易引发投诉行为，导致项目迟迟不能定标，拖延项目建设，这是招标人和监管机构都不愿看到的。诸如此类的情况经常出现，使这些指标在评标中的使用效果大打折扣，投标人也常常对评分结果表示出疑问。

    3.因子间重要性差异难以衡量，分值权重设定较难。确定评审因素后，对选定的评分指标进行量化赋分是一个关键的环节。主要应考虑两个方面的要素：一是某项指标所占的分值大小；二是这项指标所能形成的得分差距。招投标实践中经常会出现以下这种情况：某项评价指标并非关键因素，因而分值权重不大，但如果各投标人之间得分差距较大，往往就会因该项指标之差而决定谁中标。因此，在制定评标标准时，不但要根据评分指标的重要性设定分值权重，还要注意得分差距的设定。评审指标重要性的判定是一个十分复杂的专业问题，但在实践中常伴有较强的主观性和随意性。

    鉴于一些软性因素缺乏统一、明确的评判尺度，在评审实践中，即使评标方法中明确规定了各项因子的权重和赋分标准，评委如何打分仍然是一件十分困难的事，主要原因有：一是不能判定投标人提供的证明材料是否是真实；二是不了解整个行业的大致状况，不好比较；三是不能判定打分差距多大比较合理。因此，评委在给这类指标打分时常带有很大的随意性。

    4.评审指标设置过多，计算过于复杂，评标质量不高。制定评标办法中，评分指标过多，打分环节过细，评标工作量过大。有关资料表明：一个项目的有效投标人家数在8~12家的时候往往比较合理。如果某项目在技术标中设置了5项打分指标，按平均10家计算，每个评委需对50个项目进行评分，需审查50项指标所涉及的相关资料，工作量可想而知。实践中，一些评委为减少工作量，常采用一人评一项其他人照抄的办法，这就失去了设置多名专家评标的意义。但如果需在短时间内完成评审工作，而投标人和评审指标均较多的情况下，评标专家只有敷衍了事，匆忙应付交差，评标质量难以保证。

    5.资格条件和评分因素的界定不明确。评审时，投标人资格条件的设定非常关键，投标资格条件和评标方法之间互相影响。根据有关规定，政府采购项目和经资格预审的工程建设项目不得将投标人的资格条件作为评分因素，但法律没有具体规定哪些指标属于资格条件，哪些指标属于评分指标。资格条件不能作为评分指标，目的是为了能让资质等级不同的投标人在同一起跑线上竞争，专注于产品质量和价格方面的竞争。而在实际招标过程中，招标人常常随意设定资格条件和评标指标,利用法律和行业标准中的边界模糊地带，在综合评估法中常把资格条件作为评分因素，对此，行政监督部门也无能为力，只能对一些明显违规的做法提出纠正，如资质等级打分、限定品牌等。

    （二）投标报价评审存在的问题及原因

    投标报价评审的主要任务之一是评审查投标报价是否低于成本价，而评审存在的主要问题恰是成本价难以确定。其主要原因有二：

    1.各投标企业本身的项目投入成本本身就不一样。正是因为各企业的成本不一样，才存在企业间相互竞争。

    2.对各类项目也没有一个统一的平均成本测算体系，难于判断投标报价是否低于市场平均成本价。如：工程施工项目成本价的计算与定额水平和当地材料的价格有很大关系，也与工程计量的准确性有关系。市场价格的变化较快，有些分项工程计量很难，变化也很大，很多因素致使工程施工的成本价难确定。货物采购中，一些不通用的产品价格很不透明，即使是通用产品价格变化也较大，特别是一些专利产品和新型产品更是如此。

    三、解决问题的对策及建议

     （一）强化评标指标体系建设，规范技术标评审工作

    在评标办法中，可根据考量因素性质特点的不同，对技术标进行分类，并设置不同的评审方法。第一类是符合性评审，如资格条件、施工方案、技术参数、有关承诺事项等。第二类是有明确评审依据的指标评审，可采用现场打分法，如业绩、获奖状况等。第三类是难于评审但又与质量密不可分的因素，可以调用供应商使用综合评估成果。

    评审时，对于第一类考量因素，如有明确证明资料的，主要审查其有关方案和承诺是否和招标文件的要求相一致。对于第二类考量因素，关键是要对评审指标的种类和分值设定建立一套比较科学的体系，并注意各项指标分值间的平衡和协调。要求评委应严格按招标文件的规定进行打分，防止出现疏漏。对于第三类考量因素，可细分为两块，一块是信用类，一块是质量类。信用类的评审依据是受奖惩的状况；质量类的可采用大评委制定期评审，由评委对各品牌产品进行事先评审打分。

    （二）改进评标方法

    为解决技术标评审困难和成本价确定困难等问题，提出如下三种改进的评标方法。

    方法一：锁定价格比质量。针对产品和服务价格比较透明，但价格差距较大、产品质量及服务水平差距也较大的，通过选择一居中上等水平的价格固定下来，或固定一个报价范围。评标中只对资格条件进行审查，然后对质量、技术、信誉和服务承诺进行打分评审，得分最高者中标。这种方法就是我们经常说的同等价格比质量。该方法可采购到价格适中、质量上乘的产品或服务，设计、监理、造价咨询等服务类项目的招标可采用这一方法。

    方法二：锁定质量比价格。针对有些质量相差不大的项目，或质量在实施过程中容易管理的项目，如土建工程中的土方、绿化和小型工程、电脑采购等可采用该方法。前文所述的“商务报价中标法”，就与这种方法类似。普通货物招标项目比较适宜采用这一方法。

    方法三：逐轮淘汰法。该方法就像多轮选举中的淘汰方法一样进行多轮评审，渐次淘汰。实际操作中，可把项目的资格、质量和信誉、价格等可评审的内容合理划分为几个阶段，进行合格性评审或评分淘汰制。每轮淘汰的数量、上一轮得分是否带入下一轮等细节，可根据项目的特点区别设置。该方法具有可控性，所产生的最终结果也相对比较合理。一般情况下，中标人应该是价格适中、质量适中、性价比较高的产品，避免了质次价低或质优价也高的产品中标。实践中，一些项目使用两阶段评标法，其原理与该方法类似，只是阶段划分多少有所不同。

    以上三种方法也可以根据具体细节的不同，变化出多种方法。

    （三）加强市场调研和管理，摸清产品市场价

    要制定出合理、科学的招标方法，必须要对产品或服务的市场状况有一个清楚的了解，主要分为三个方面：一是市场产品和服务的功能档次、技术状况；二是市场各质量档次产品的一般价格；三是市场供应商和服务商的状况，包括数量、投标意向等。了解市场产品的技术、功能，才能结合招标人的实际确定需求；了解供应商的数量和档次，才能确定使用何种招标方式，确定何种评标方法；了解合理的市场价格，一方面对确定需求有帮助，一方面可合理地设定控制价，有效地防止围标和串标。

    总之，在招标投标实践中，由于市场诚信体系尚不健全、相关信息尚不够透明、评价指标难以确定和量化等原因，导致评标方法的选择和制定存在较大困难，评标时随机因素较大，质优价廉的产品往往不一定中标。本文中提出相关问题的和对策也属有限，还有待于业界人士对此不断加以研究和完善，以达到既能实现程序公正，也能实现客观公正的合理结果，使得招标投标机制的优势得到更大的展示和发挥。

来源：《招标采购管理》  （作者: 梁  勇单位：安徽省滁州市招标局）